《江西省政府投资管理办法》解读(二)

为了充分发挥政府投资作用,提高政府投资效益,规范政府投资行为,激发社会投资活力,日前,省长易炼红签署第251号江西省人民政府令,公布《江西省政府投资管理办法》(以下简称《办法》),《办法》自2021年10月1日起实施。

一、颁布的背景及意义

2017年2月,国务院颁布了《企业投资项目核准和备案管理条例》(国务院令第673号),规范政府对企业投资项目的核准和备案行为。2019年4月,国务院又颁布了《政府投资条例》(国务院令第712号),强化政府投资管理,提高政府投资管理法治化水平。这两部法规共同形成了投资管理领域完整的法律法规框架,标志着我国投资管理体制建设迈出了重要一步。

省委、省政府高度重视固定资产投资管理工作,陆续出台《关于深化投融资体制改革的实施意见》、《江西省企业投资项目核准和备案管理办法》、《关于推进投资项目审批提质增效改革的实施意见》等文件,对固定资产投资管理进行规范。但长期以来,我省政府投资管理仅靠文件规范,约束力不强,稳定性不高,全省各地、各部门对政府投资决策、年度计划、投资项目的实施管理尺度不一,有些甚至相互冲突。国务院《政府投资条例》的出台,为规范政府投资管理提供了法律保障,但有些规定较为原则,如政府投资的决策要求、政府投资项目的审批要求、项目实施及事中事后监管等,需要各地在实施过程中根据各地情况予以细化和补充。当前,我省正处于厚积薄发、爬坡过坎、转型升级的关键时期,《办法》的制定出台有利于进一步规范政府投资行为,发挥政府投资作用,提高政府投资效益,激发社会投资活力,推进全省经济社会高质量发展。

二、规范政府投资决策机制

为规范政府投资决策机制,《办法》从决策程序、审批流程、编报要求、审批有效期等方面进行了明确。一是规范决策程序。遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则,对于经济社会发展、社会公众利益、生态环境有重大影响或者投资规模较大的政府投资项目严格履行中介咨询机构评估、专家评议、公众参与、风险评估等程序。二是简化审批流程。《办法》规定相关规划中已经明确的项目,部分扩建、改建项目,建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目,为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件需要紧急建设的项目可以简化需要报批的文件和审批程序。三是明确编制和报批要求。细化项目建议书、可行性研究报告、初步设计等阶段的编制和报批要求,要求项目单位保证前期工作的深度达到规定要求,并对报批文件及材料的真实性负责。要求对重大政府投资项目实行“先评估、后决策”,提升科学决策、民主决策水平。强调经批准的可行性研究报告是确定建设项目、编制初步设计和投资概算的依据,经批准的初步设计及投资概算是项目实施建设和控制投资的依据。四是规定审批有效期。明确了政府投资项目项目建议书批复有效期为一年,可行性研究报告和初步设计批复有效期为二年,确须延期的,一件批复只能延期一次,期限最长不得超过一年。一方面,与项目用地预审和选址意见书有效期相衔接,避免审批前置文件已失效,审批文件继续有效的情况;另一方面,避免了因审批文件有效期时间过长而出现材料价格、用工成本变化较大,导致投资概算调整较大的情况发生。

三、健全政府投资年度计划管理

为强化宏观调控,量入为出,统筹用好各类政府投资资金,《办法》完善了政府投资年度计划管理,对计划编制和调整、纳入计划的项目要求、计划批准、计划统筹、计划执行等方面作了全面规定,特别是通过下列规定,强化了政府投资计划的刚性约束:一是规定政府投资年度计划应当根据有关规划、年度工作任务,结合财政收支情况编制,并与本级人民政府财政预算相衔接。二是规定政府投资年度计划应当主送发展改革主管部门、财政部门和计划执行部门,并抄送审计部门。三是规定政府投资年度计划一经下达,应当严格执行,任何单位和个人不得擅自调整。确需调整的,应当由原计划编制部门制定调整方案并报本级人民政府批准。四是规定经批准的政府投资年度计划是安排政府投资的依据,未纳入政府投资年度计划的项目,原则上不予安排预算资金。

四、完善政府投资概算约束

为严格政府投资项目投资概算管理、控制节约政府投资资金,《办法》从投资概算事前事中事后管理等方面加强刚性约束。一是严格概算核定。在投资概算核定和初步设计审批时,重点审查投资概算及初步设计是否符合可行性研究报告批复以及国家有关标准和规范的要求。明确经审批部门认定初步设计提出的投资概算确需超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的,项目单位应当重新组织编制可行性研究报告,报送原项目审批部门重新审批。二是严格概算调整。明确政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。规定因国家政策调整、价格上涨、自然灾害、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的,需落实资金来源并提出投资概算调整方案后,按照原审批程序报批;非因国家政策调整和不可抗力原因调整投资概算的,需同级行业主管部门认定,依法追究相关责任,开展第三方审计后,报原审批部门审批。经原审批部门审核投资概算调整增加幅度确需超过原核定投资概算10%以上的项目,还需由原审批部门报本级人民政府批准。三是严肃违规问责。对未按照规定核定或者调整政府投资项目的投资概算的,以及擅自增加投资概算的,责令改正,并根据具体情况,暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金,暂停或者停止建设活动,对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。

五、规范政府投资项目实施

为科学、规范推进政府投资项目实施,《办法》明确了项目管理制度、开工条件、变更情形和竣工验收、财务决算时限。一是明确项目四制管理。明确政府投资项目要严格执行项目法人制、招标投标制、工程监理制和合同管理制。二是明确项目开工条件。明确政府投资项目开工建设应当完成《办法》规定的审批决策程序,并符合有关法律、行政法规规定的建设条件;不符合规定条件的,不得开工建设。三是明确项目变更情形。明确政府投资项目拟变更建设地点的、拟对建设规模调整10%以上的、拟变更主要建设内容及技术标准的、拟对设计方案等作重大或者一类变更的情形,应当按照规定的程序报原项目审批部门重新审批,其他情形确需变更的,应当报原项目审批部门调整审批。四是明确竣工验收和财务决算时限。政府投资项目建成后,房屋建筑和市政基础设施工程建设项目应当按照联合验收的规定程序,自受理建设单位验收申请之日起十个工作日内完成(不含建设单位补正和整改时间)。项目竣工验收合格后,项目单位应当在三个月内编制竣工财务决算并报财政等有关部门审批,财政等有关部门应当在收到竣工财务决算之日起三个月内审核批复竣工财务决算,特殊情况确需延长的,不得超过六个月。

六、加强政府投资项目事中事后监管

为严格政府投资监管方式,《办法》从政府投资项目事中事后监管职责、方式、内容等进行了明确。一是明确项目监管方式。要求县级以上人民政府发展改革主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门采取在线监测、现场核查等方式,开展政府投资项目事中事后监管。在线监测是指通过省投资项目在线审批监管平台,对项目单位报送的基本信息开展在线监管。现场核查是指根据在线监测和其他渠道掌握的问题线索,开展现场检查。二是明确项目监管内容。明确监管单位主要监管项目单位是否通过在线平台如实、及时报送项目实施基本信息,需要变更建设地点或者对已批准建设规模、建设内容等作较大变更的,是否按照规定办理变更手续,是否按照批准的建设地点、建设规模、建设内容等进行建设,项目建设资金是否按照规定用途使用以及其他需要监督检查的事项。三是明确项目单位责任。要求项目单位严格落实政府年度投资计划执行和项目建设管理的主体责任,通过在线平台如实报送政府投资项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息,依法配合监管部门的监督检查。