您当前所在位置:首页 > 调研报告

深化改革,进一步扩大开发区经济管理权限

【字号 |
稿源:2015-07-07 浏览次数:

面对当前国际国内经济形势和经济发展压力,如何有效地优化地方投资环境,促进地方经济平稳快速发展,提高地方综合实力和核心竞争力已成为地方政府的重要课题。很显然,深化改革,全面简政放权,激发基层自主发展能力,激活企业活力当是关键的有效手段。

本文拟从开发区对我市经济发展的重要性以及扩大开发区经济管理权限的重要意义出发,根据我市行政审批制度改革的实际情况,并借鉴部分城市的经验,重点阐述和分析如何规范和完善开发区经济管理权限。

一、开发区对我市经济发展的重要性

2011年,全市地区生产总值27146036万元,其中经济技术开发区、高新技术开发区合计4595532万元,占16.93%;全市固定资产投资20023279万元,其中经济技术开发区、高新技术开发区合计4860954万元,占24.28%;全市规模以上工业企业数968个,其中经济技术开发区、高新技术开发区合计247个,占25.51%;全市房地产开发完成投资27988933万元,其中经济技术开发区、高新技术开发区合计完成投资376981万元,占13.47%。

2012年,全市地区生产总值30527588万元,其中经济技术开发区、高新技术开发区合计5331981万元,占17.47%;全市固定资产投资23930288万元,其中经济技术开发区、高新技术开发区合计5719664万元,占23.90%;全市规模以上工业企业数1015个,其中经济技术开发区、高新技术开发区合计265个,占26.11%;全市房地产开发完成投资3443607万元,其中经济技术开发区、高新技术开发区合计完成投资697336万元,占20.25%。

2013年,全市地区生产总值33716044万元,其中经济技术开发区、高新技术开发区合计5908967万元,占17.53%;全市固定资产投资28968649万元,其中经济技术开发区、高新技术开发区合计6969349万元,占24.06%;全市规模以上工业企业数1078个,其中经济技术开发区、高新技术开发区合计279个,占25.88%;全市房地产开发完成投资4061358万元,其中经济技术开发区、高新技术开发区合计完成投资1243083万元,占30.61%。

经济技术开发区、高新技术开发区近三年经济情况(部分数据)

年 份

地区生产总值(单位:万元)

固定资产投资(单位:万元)

规模以上工业企业数(单位:个)

房地产开发完成投资(单位:万元)

2011年

经济开发区

1878125

2565012

113

33114

高新开发区

2717407

2295942

134

343867

合  计

4595532

4860954

247

376981

全  市

27146036

20023279

968

2798933

百分比

16.93%

24.28%

25.51%

13.47%

2012年

经济开发区

2172534

3009651

126

73847

高新开发区

3159447

2710013

139

623489

合  计

5331981

5719664

265

697336

全  市

30527588

23930288

1015

3443607

百分比

17.47%

23.90%

26.11%

20.25%

2013年

经济开发区

2424324

3690596

140

149645

高新开发区

3484643

3278753

139

1093438

合  计

5908967

6969349

279

1243083

全  市

33716044

28968649

1078

4061358

百分比

17.53%

24.06%

25.88%

30.61%

三年来,以上两个开发区占全市(南昌市下辖13个县、区(含开发区、新区))地区生产总值的比重保持在17%左右,固定资产投资保持在24%左右,规模以上工业企业数保持在25.5%以上,房地产开发完成投资比例更是逐年上升,在2013年达到了30.61%。从以上描述及表格可以看出,经济技术开发区、高新技术开发区对我市经济发展的重要性。

二、扩大开发区经济管理权限的意义

开发区优良的投资环境能够吸引大量现代产业发展所必须的资源,如资金、技术、人才等生产要素的高度聚集,使开发区的经济总量能够迅速增长。外来投资的流入是开发区得以发展的必要条件,流入开发区的资金中一部分投向区内基础设施建设,更多的是利用开发区良好的环境进行产业项目投资。基础设施的改善和资金、项目的流入给开发区现代产业的发展奠定了基础,为所在地区创造了大量的就业机会,使得经济技术开发区迅速发展成为所在地区现代产业的聚集地和企业孵化基地,开发区也正逐步成为推动南昌经济发展的重要增长极。因此,进一步扩大开发区经济管理权限,给开发区更大的更自由的空间就显得极为重要。

(一)扩大开发区经济管理权限,有利于全市加快发展,是进一步优化经济发展环境的需要。

开发区是全市最具活力的经济增长点,也是我市参与区域经济竞争与合作的产业聚集平台,开发区的经济发展对全市的经济发展起着重要的示范带动作用。但在实际的工作中,由于行政审批权限的制约,开发区在项目审批中要通过市直有关部门层层审批,时间长、进度慢,一定程度上影响了项目建设速度,错过了项目建设的最佳时间,从而影响了企业的效益。如今,南昌正处在打造带动全省发展的核心增长极的关键时期,也是全市工业化、城市化加速发展的时期,要实现全市经济的大发展、快发展,关键是要进一步解放思想,大力优化经济发展环境。

开发区身处生产力发展的第一线,先进地区的经验告诉我们,加快发展,关键环节是给开发区松绑,只有进一步向开发区下放行政审批权限,提高开发区项目建设的审批效率,扩大开发区的经济社会管理权限,才能促进开发区的率先发展,从而带动全市经济的快发展。开发区扩权,有利于提高开发区的自主发展能力,有利于提高开发区的内在发展动力,有利于提高开发区加快发展的积极性。从一定意义上讲,一些发达地区发展地好,不是抓出来的、管出来的,而是“放”出来的。我们要像先进地区那样快速发展,就要坚定不移地向开发区下放权力,扩大开发区的经济管理权限。

(二)扩大开发区经济管理权限,有利于破除体制性障碍,是保证政令畅通的需要。

这种体制性障碍,体现在市政府与开发区之间,主要是开发区名义上虽然实行封闭管理,但各开发区内设机构并没有得到市级行政主管部门的书面授权或委托,也就是说开发区不具备执法主体资格,开发区的执法行为从法律意义上是无效的。扩大开发区的经济管理权限,把基层能管好的事情都放下去,谁主管谁负责,责权利相统一,可以有效地破解这些困扰我们多年的体制性难题,切实保障实际工作中的政令畅通。

(三)扩大开发区经济管理权限,有利于政府实现转型,是转变政府职能的需要。

政府的权力过于集中,是管理型政府向服务型政府转变的最大障碍。这几年我们开展了数轮行政审批制度改革和落实行政许可法等有关工作,大力削减行政许可,向企业和社会放开权力,向下级政府下放权力。

现在我们要继续向开发区放权,实质上是市政府向基层政府下放更多的权力,这也是是政府转变管理方式的重要举措,是深入推进简政放权的实际需要。把可以下放的权限都放下去,市级政府管的事情少了,就可以腾出手来集中精力把该管的事情管好,可以投入更多的精力为企业和社会搞好服务,这是对政府转型的巨大促进和推动。同时,行政审批权限下放后,可以进一步地简化审批程序,缩短审批时限、优化审批流程,这样更有利于为企业和人民群众提供便捷、优质、高效的公共服务,从而达到政府转型、企业获利的双赢效果。

三、如何规范和完善开发区经济发展管理权限

根据南昌市第九轮行政审批制度改革的决定,南昌经济技术开发区、高新技术开发区以及临空经济区享受市级经济管理权限,也就意味着这三个开发区目前已经不存在放什么、怎么放的问题,有的是从法制的角度如何规范和完善的问题。而其他一些开发区也应该根据实际情况参照执行,扩大它们的经济管理权限。

(一)放权到位

向开发区下放经济管理权限,不仅要具体,更要到位。凡是开发区应该享受的权限,市级各行政主管部门都要以书面形式授权或者是委托,依法明确开发区行使的行政许可项目、非行政许可审批项目、收费项目、行政管理处罚权限和其他管理职能。有关部门要制定统一的格式文书并在开发区政府及法制办备案。市级各行政主管部门向开发区下放经济管理权限要放的彻底、放的到位,要放的实实在在,不能里一半外一半、放一半留一半,不能明放暗不放。

同时,各部门要明确行政审批权下放后的职能机构。在开发区设有对口机构、派出机构或分支机构的,可明确对口机构、派出机构或分支机构为下放行政审批权限的职能机构;在开发区没有对口机构、派出机构或分支机构的,可明确管辖开发区的政府职能部门为下放行使行政审批权的职能机构。

(二)承接到位

开发区承接市级各行政主管部门下放的经济管理权限要积极做好承接工作。首先要积极规范行政审批行为,推行“一站式”办公。各开发区要组建行政服务中心,确有困难的也要有简易办公场所。开发区所有的行政审批事项,包括省市下放的行政审批审批事项,都要争取纳入行政服务中心办理,进中心是原则,不进中心是例外,确保公平、公正、公开地行使省市下放的经济管理权限。开发区行政服务中心要参照市行政服务中心实行“首问负责制”、“一次性告知制”等管理制度,积极推广集中审批,简化程序,缩减环节,再造流程,可以根据开发区实际情况启用“行政审批服务专用章”,积极 推行“一口受理、一章审定、一费缴清”的管理模式,努力提高服务质量和效率,切实优化企业生产经营环境。其次是要积极配备符合要求的干部队伍。随着开发区经济管理权限的扩大,各单位的行政职能、服务职能也都相应扩大,对开发区干部队伍的要求也就越高,不仅是人数上要有所增加,在工作能力、业务水平上应有更高的要求。开发区要积极组织工作人员学习相关国家政策、法律法规,尽快地熟悉业务,以最快地速度打造一支符合经济发展要求,业务水平高、工作能力强、服务效率高的干部队伍。第三是建立健全和完善信息公开制度。各开发区要通过官网、统一编印办事指南等方式向社会公开各单位所承接的行政审批事项,内容包括办理依据、申报材料、办理流程、办理时限、监督咨询电话、是否收费,以及收费标准和依据等。积极建立统一的网上审批系统,所有项目的审批都要按要求及时准确地录入到网上审批系统,让项目审批的全过程都公开透明,主动接受社会各界的监督。

(三)管理到位

向开发区下放经济管理权限不能放而不管,虽然权限下放了,但是推动全市简政放权、优化投资环境,促进全市经济发展的责任心并没有放。对于向开发区下放经济管理权限,我们要做到放权、放手,但不撒手,具体来讲,要处理好三个关系:一是放权与指导的关系。放权以后,市直部门对开发区经济管理权限的运行不能撒手不管,不仅要管,而且还要好好管。开发区对于新承接的经济管理权限无疑是陌生的,无论是政策法规还是办理流程等相关的业务内容都有一个适应和熟悉的过程,因此,市直各部门应该要根据本部门的职能及下放的经济管理权限编印操作指南,积极组织开发区相关人员进行业务培训和指导,从而帮助开发区尽快地掌握并熟练运用所享有的经济管理权限。另一方面,市直各部门还要通过加强指导、扶持,通过培养开发区运用扩大权限谋事、干事、成事的能力,保障开发区运用扩大的权力尽快顺畅规范运行,真正发挥促进发展的作用。二是放权与服务的关系。权力虽然放下去了,但市直部门为开发区经济发展,为全市经济发展服务的标准、服务的力度、服务的范围不仅不能有丝毫的削减,而且还要适当加强,要由被动服务转变为主动服务,要主动联系开发区,了解开发区经济管理权限的运行情况,发现问题及时解决,千方百计地为开发区排忧解难。三是放权与负责的关系。放权后,具体事权没有了,但宏观指导、监督检查、综合调整的职能没变,而是要求更高了,标准更高了,市直部门必须认真负起责任。尤其是行政审批权限的运行情况,市直各部门要高度关注,在有必要的情况下,要要求各开发区的对口职能部门上报每月每季每年的行政审批事项办理情况,要不一定期的对开发区的行政审批权限运行情况进行检查,以各种方式对开发区的权力运行进行监督管理,建立健全监督管理的长效机制,切实规范开发区经济管理权限的有效运行。

(四)转变到位

一方面,政府机关尤其是机关干部要转变思想。随着市场经济的不断深入发展,政府职能的转变已迫在眉睫,服务职能将逐步取代管理职能成为当今政府的重要职能。在全面深化改革、简政放权的国内环境下,各部门要积极转变思想,不能过多地强调行业部门利益,要把深化改革、简政放权放到有利于我市经济发展的高度来对待,要把管理放下去,把服务捡起来,慢慢进入服务者的角色,以服务项目单位、服务经济发展作为日常工作的首要任务。另一方面,项目单位也要转变思想。在实际工作中,本来有些经济管理权限已经是下放到开发区,但有些项目单位因为市里人熟、路熟,就要求在市里办理业务,其实不然。项目单位也要积极转变思想,要打破“人熟好办事”的封闭思想,要积极响应政府倡导的简政放权工作,要根据各部门行政审批制度改革的要求,到享有相关职能的开发区办理有关业务,积极推动政府深化改革、简政放权的步伐,在简政放权中使自己受益,享受改革成果。

四、先进地区的经验、做法 (一)湖南省长沙市

2014年11月12日,长沙人民政府召开“长沙市推行政府部门权力清单制度新闻发布会”,向社会公布《长沙市政府部门权力清单》、《长沙市行政审批项目流程清单》以及《长沙市政府(社会)投资建设项目审批流程图》,并同步制定出台《长沙市行政审批事项目录管理暂行办法》,初步构建了政府部门权力清单制度体系,将权力关进了制度的笼子。

《长沙市政府部门权力清单》共清理出行政审批事项485项和其他行政职权9221项,经精简规范,分别减少至219项、3393项,共计3612项行政权力,分为14个职权类别,涉及61个承担行政职能的部门单位。这是一份“瘦身”的清单,是一份政府职能归位的“清单”。今后,政府部门不得在清单之外行使行政权力。

《长沙市行政审批项目流程清单》对市本级300项行政审批项目(包括子项在内)逐个建立审批流程,每个流程都从审批程序、申请材料、承诺期限、申请地点等16个方面对行政审批事项的办理进行规范,建立流程图;进一步优化审批流程,行政审批环节总数从1442个精减到1301个,精减9.8%,办理时限从法定的5583个总工作日减少到1930个总工作日,减少65.4%。

《长沙市行政审批事项目录管理暂行办法》进一步规范了行政审批事项的实施和管理,对行政审批事项的新增、调整等方面设定了严格的审核程序,从制度上防止权力边简边增,明简暗增和变相行使审批等现象发生。

长沙市政府通过规范审批项目、审批流程,用制度严格控权;通过建设网上发布平台、政务服务平台、电子监察平台等方式公开化透明用权。长沙市让权力“瘦身”、“进网”、公开的做法,为积极化解办事难提供了制度保障,为构建发展新常态激发了市场活力,为建设法治、责任、廉洁、服务型政府打开了监督大门。

(二)山东省青岛市

2012年10月18日,青岛市人民政府颁布了《关于赋予经济功能区相应经济管理权限的决定》(青岛市人民政府令第221号),《决定》指出,根据我市各级经济功能区建设和发展的实际需要,按照“特区特管、特事特办”的要求,将法律法规允许委托管理、有利于提高经济功能区行政效率、符合经济功能区功能定位的市级和县级经济管理权限,按照内容合理、程序合法、权责一致、高效便民的原则,分别赋予相应经济功能区。各经济功能区对所赋权限范围内事务,实行统一领导、统一规划、统一管理。

《决定》要求,1、赋予经济管理权限总体采用委托方式实施。涉及行政审批事项的,由市及区(市)相关职能部门与对应的经济功能区管理机构,按照《中华人民共和国行政许可法》等有关法律法规的要求,签订委托协议并予公告。2、市及区(市)相关职能部门要明确具体赋权内容,确保赋权到位,并承担相应指导和监督责任,按照“谁主管、谁负责”的原则,经济功能区管理机构对受委托范围内事项全权负责。因行政管理发生的行政复议、行政诉讼案件,由经济功能区管理机构具体负责举证及出庭应诉等法律事务;因行政管理发生的行政赔偿,由经济功能区财政负担。3、各经济功能区要不断优化审批服务流程,完善审批服务机制,逐步建立集中统一的审批服务模式,各市直部门可以刻制“行政审批专用章”,并授予经济功能区承接委托管理事务的机构办理受委托范围内行政审批事项使用启用,努力实现“一条龙服务、一站式办结、一个窗口对外”。4、市及区市相关职能部门应当对经济功能区管理机构受委托实施相应经济管理权进行指导和定期复核,对经济功能区承担审批管理职责的工作人员开展经常性的业务培训。经济功能区管理机构应当与市及区市相关职能部门主动衔接,抓紧建立各项规章制度,完善内部机构和人员,提高相关硬件设施水平,确保权力运作规范有序。

根据《决定》规定,将除需全市统筹协调和综合平衡以及国家有特别规定情形以外的包括关于权限内固定资产投资项目核准、企业投资项目备案、技术改造项目备案等立项方面的经济管理权;关于土地开发、使用、转让、征收及商品房预售、房屋权属登记、物业管理等土地房产方面的经济管理权;关于建设项目选址、建设用地规划、建设工程规划等规划方面的经济管理权;关于建设工程项目从施工许可到竣工验收备案、房地产项目开发、城市绿化建设和管理、户外广告设置、消防安全、人防工程和设施、抗震设防、防雷装置设计及竣工验收等基本建设方面的经济管理权;关于市政基础设施建设、占用挖掘城市道路、城市排水、供水、燃气、供热等市政公用事业方面的经济管理权等17项经济管理权,赋予红岛经济区(高新技术产业开发区)、西海岸经济新区、蓝色硅谷核心区等现有经济功能区实施。

(三)河北省衡水市

为严格贯彻落实《河北省人民政府办公厅关于对我省特定区域进一步下放行政审批的意见》(冀政办【2010】44号),衡水市人民政府出台了《衡水市人民政府办公室关于向特定区域下放行政审批权限的实施意见》(衡政办【2011】22号)。

《实施意见》的主要内容就是向衡水经济开发区及其他经省政府批准的省级经济开发区和省级工业聚集区等特定区域下放行政审批权限。

《实施意见》同时明确了下放行政审批权限的主要任务,包括:1、编制下放特定区域行政审批项目目录,明确下放权限内容。由市审改办负责遵照“合法合理、重心下移、高效便民、权责一致”的原则,在省明确下放到特定区域100项行政审批权限的基础上,结合我市实际,编制《衡水市下放特定区域行政审批项目目录》,并重新编制《衡水市下放衡水经济开发区行政审批项目目录》。对编入以上《目录》的行政审批项目,特定区域将独立行使行政审批权,同时享有与所有下放行政审批项目相对应的行政收费权、行政处罚权。2、制定部门文件,明确下放权限方式。市直下放特定区域行政审批权限的28个部门,要按照《河北省人民政府办公厅关于对我省特定区域进一步下放行政审批权限的意见》精神,尽快起草本部门《关于向特定区域下放行政审批权限的规定》,明确下放方式、下放后的审批流程和职能机构等,经市政府法制机构把关且报市政府批准后以政府办文件逐一印发。市直各有关部门在特定区域设有对口机构、派出机构或分支机构的,可通过调整内部管理权限的方式下放,明确对口机构、派出机构或分支机构为下放行政审批权限的职能机构;在特定区域没有对口机构、派出机构或分支机构的,可授权管辖特定区域的政府职能部门为特定区域行使行政审批权的职能机构。行政审批权限下放后,特定区域行政审批权限中涉及技术认定的,由市直有关部门负责。下放行政审批项目办理的有关开支由特定区域负责。下放行政审批项目中需报市政府批准的由特定区域直接上报市政府。

《实施意见》要求,1、扎实推进集中受理和“三个一”行政审批运行模式。特定区域对承接下放的行政审批项目,要进一步简化审批程序,缩短审批时限,优化审批流程,健全审批制度,确保高效廉洁运行。所有行政审批项目在特定区域政务服务中心或管辖特定区域的县(市、区)政府政务服务中心集中受理。市监察局、市政务服务中心要加强督导,抓点带面。衡水经济开发区要率先做到“一口受理、一章审定、一费缴清”,充分发挥示范带动作用。各管辖特定区域的县(市、区)政府都要为特定区域项目建设开辟绿色通道。2、加强对特定区域行政审批监管。一是落实备案制度。特定区域审批结果要在3日内向市直有关部门备案,具体备案事项及备案方式列为市直有关部门《关于向特定区域下放行政审批权限的规定》的内容之一。市直有关部门对特定区域审批备案要认真审查,发现问题及时向特定区域行政审批职能机构提出整改建议并抄报市监察局。二是实行动态评估。每半年由市监察局组织市直有关部门对特定区域行政审批情况进行一次评估,评估内容包括审批人员业务素质、审批程序规范程度、群众诉求及整改建议落实情况等,评估结果进行通报。三是推行电子监察。配合全市网上审批和电子监察工作的开展,将特定区域的行政审批工作纳入政府信息管理系统,实施网上全程监管。

以衡水市发改委为例:

2013年11月26日,衡水市发改委下发了《衡水市发展和改革委员会关于向滨湖新区下放行政审批权限的通知》,明确了市发改委向衡水滨湖新区经济开发区下放的行政审批事项包括:固定资产投资项目备案、核准(不含跨县市区及需市级平衡建设条件项目,下同);限额以下(3亿美元)外商投资项目核准;政府出资的固定资产投资项目(不含党政机关办公楼等楼堂馆所)审批,包括项目建议书、可行性研究报告;投资计划下达;建设项目招标方案核准;固定资产投资项目节能评估和审查等6项,以上审批事项,国家及省市有特殊规定的,遵照相关规定执行。

同时要求市发改委相关科室要加强对审批事项下放调整后的指导协调工作,与承接单位搞好对接,按要求立即下放调整到位;滨湖新区经发局要积极做好接收工作,完善工作机制,健全配套制度,防止出现审批脱节和管理真空;承接的行政审批事项,要进一步规范审批程序,做到一个窗口对外,高效快速办理,严格遵守审批时限规定;市发改委将配合检查机关定期对行政审批办理情况进行监督检查,对不认真执行有关规定,滥用行政审批权等问题,督促其认真整改,造成不良后果的,要严肃追究有关人员的责任;各项审批事项办理情况要及时反馈市发改委,并录入政府信息管理系统,实现网上全程监管。

                                                                     课题组长:杜  琴

                                                                    执 笔 人:李华珍

                                                                    成    员:杜  琴、李华珍

                                                                    熊雯静、李  艳 陈劲辉

打印】【关闭