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南昌市开发区机制体制改革创新的思考

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稿源:2015-07-07 浏览次数:

一、序 言

改革开放以来,各类型开发区作为区域经济发展的主战场,已经成为我市产业聚集的载体、对外开放的窗口、经济发展的“主引擎”,在我市经济发展中起着举足轻重的作用。随着开发区的迅猛发展,如何规范开发区机构设置,理顺管理体制,加快整合提升,促进转型升级,为园区健康快速发展提供体制机制保障,成为摆在我们面前的新课题。在深入我市高新区、南昌经开区和小蓝经开区等国家级开发区和其他省级开发区调研过程中,听到最多的意见和建议就是希望理顺国家级和省级开发区管理体制和运行机制,赋予开发区更多更广的权限,切实把开发区作为特殊的经济区域,实行特殊的管理模式,赋予特殊的管理权限,给予重点扶持。本文从分析南昌高新区、经开区以及南昌临空经济区等我市主要开发区机制体制现状入手,从管理体制及运作方式角度出发,就如何规范开发区机构设置,理顺和创新管理体制及运作方式,进一步促进我市开发区快速发展进行了初步探讨。

二、我市开发区机制体制现状 (一)我市开发区总体发展情况

目前,南昌市现有3个国家级开发区,5个省级开发区,还有今年新成立的南昌临空经济区、新获批省级产业园的进贤经济开发区和桑海经济开发区,南昌市省级以上开发区已达11个。经过20年的发展,各类型开发区已经成为南昌市的工业聚集地和开放型经济的主要载体,在南昌市经济发展中占据着主体地位。根据最新统计数据显示,2014年1-11月,我市七个省及省以上工业园区发展稳定,园区生产和企业效益均平稳增长。三个国家级开发区发展较好,工业增加值分列全省前三位,主营业务收入分列全省第一、第二和第四位。2014年1-11月,全市工业园区完成工业增加值923.68亿元,同比增长10.5%。高新技术开发区、经济技术开发区、小蓝经济技术开发区工业增加值分列全省前三位,共完成712.05亿元,占全市园区的77.1%。同时,开发区企业效益情况良好。2014年1-11月,全市工业园区完成主营业务收入3304.70亿元,同比增长11.7%;完成利润210.44亿元,同比增长31.2%;完成利税396.46亿元,同比增长27.1%。其中,高新技术开发区主营业务收入和利税均位居全省园区之首。南昌临空经济区、进贤经济开发区和桑海经济开发区园区建设和经济发展也十分迅速。总体来说南昌市开发区经济社会发展态势良好,发展潜力巨大。

(二)我市开发区机制体制建设存在的主要问题

在新形势下,我市现有开发区管理体制和运行机制面临新情况和新问题,行政主体地位、职能权限、运行机制、管理行政职能化、资产运营问题、人事管理等方面的管理体制和运行机制问题制约着开发区的发展。随着开发园区发展建设的不断深入,开发规模和管辖范围的扩大,原有的体制和机制优势已难以适应发展的要求,同时还出现了一些新的问题需要研究解决。

1.体制和机制没有完全摆脱传统模式的束缚

一是开发区内“条条管理”方面面临增加机构的压力,存在与一级行政区趋同的趋势。二是依靠行政手段管理经济和社会事务的现象仍然存在。由于多数开发园区内还没有建立起完善的中介服务体系,一些本该运用法律手段或者通过社会中介组织解决的问题,被归口到开发园区某一部门或通过设立新机构进行管理,出现了新的“政企不分”苗头。三是开发园区相对集中单一的经济管理职能有向综合多元化转变的趋势,社会事务性工作的压力逐渐加大,机构人员增多,分工越来越细,精干高效的管理架构面临膨胀的压力。

2.新型的用人和收入分配制度还不完善

我市部分开发区虽然已建立了新型的用人和收入分配制度,但有的还没有完全落实到位,人员能上能下、能进能出的竞争激励机制在某种程度上来说还没有真正形成。一些县区开发区前期引进各级人员都是行政调配,人员素质偏低。有的开发园区人员呈现“一高一低”现象,即:本地人所占比重高,大专以上学历的人员所占比重低,人才结构不尽合理。在收入分配方面,有的往往依据身份或学历确定,对岗位要求考虑的不够。考核体系不健全,收入结构中与绩效挂钩的部分权重较小,收入未拉开档次。缺乏有吸引力的激励政策,不利于高素质人才引进。

3.创新基础不扎实

一是从产业来看,多数开发园区产业配套水平较低,经济规模和综合实力还不强,大企业偏少,好企业偏小,招商引资规模较低。一些开发园区缺乏合理的产业规划,产业集中度也较低,产业带动作用和特色产业优势不足。二是从招商引资来看,开发园区长期形成的依赖增量土地招商引资的格局还没有得到根本扭转,一些新的招商思路和方式还不完善。一些园区在建设初期追求进区企业的数量,忽视项目规模和技术含量,早期引进的一些项目产业层次相对较低,市场竞争力弱。三是创新服务体系还不完善。多数开发园区尚未建立起为企业成长全过程提供服务的中介服务体系和咨询服务网络,一些中小企业缺乏有效的信息沟通平台,不能及时掌握最新科研动态及外部市场需求等。

4.融资渠道单一

目前我市各类开发区正处于高速发展阶段,园区基础设施建设任务重、资金压力大,长期以来,园区建设资金主要依靠政府投入和抵押贷款,融资面临困难较大。开发区各类型融资平台建设受国家政策等因素的影响进展不大。

5.土地节约集约利用有待进一步加强

一些开发区土地集约利用率不高,亩均投资强度、土地产出率较低,土地闲置现象依然存在。对土地开发和利用缺乏有效的长期规划,追求用地面积和规模。

(三)我市开发区机制体制创新工作成功经验

经过多年的建设和发展,我市高新区开发区已基本形成了相对独立的创新型行政管理体制、新型人事制度、收入分配制度和融资运行模式,其制体制创新工作成功经验主要有以下几点:

1.主动转变政府职能转变

在体制机制建设过程中,我市开发区都不同程度地实行了政府职能的转变,政府逐步从原来包办一切的做法中解脱出来,初步形成了“小政府、大社会、小机构、大服务”的格局。机构设置上,以高新区为例,高新区管委会下设13个副县级职能部门,区内设有国税、地税、工商、质监等政府有关部门派出机构及金融、保险、科技中介等支撑服务体系,深入推行服务型管理。 

2.开展新型人事制度改革

各开发园区在干部制度、收入分配制度和考核评价制度等方面进行了积极的探索和实践,推行了竞争上岗,双向选择,全员聘用(任)制,工作人员公开向社会招聘考录,实行了绩效考核及末位淘汰制等一些有利于人尽其才的用人机制。南昌高新区制定了《南昌高新技术产业开发区干部人事制度改革总体方案》,在全省率先对现有的干部人事制度进行全方位改革。目前,该方案经市政府会议审议通过,并获批复同意,2014年已正式予以实施。高新区干部人事制度改革的方向是打破干部身份界限,打破“铁饭碗”,实行干部“全体起立、全员聘用、竞争上岗、绩效考核”,将通过干部人事制度改革,逐步形成“人员能进能出、职务能上能下、待遇能升能降”的选人用人机制,激励广大干部牢固树立“干事创业、积极作为、崇尚实干、注重实绩”的价值取向。

3.开展薪酬制度改革

改革现行工资分配制度,推行绩效工资制。高新区管委会机关工作人员的工资由基本工资和绩效工资两部分构成。基本工资按照国家现行的工资政策予以确定。绩效工资主要体现工作人员的岗位职责、工作实绩,分为基础性绩效工资和奖励性绩效工资。基础性绩效工资主要与聘用的岗位及职级挂钩,按月发放;奖励性绩效工资与工作业绩挂钩,根据考核结果发放。每个岗位对应不同的绩效工资标准,同岗同薪,岗变薪变。绩效工资平均标准由高新区管委会依据本区经济发展水平和财政收入状况等因素提出,报市政府工资主管部门核准。奖励性绩效工资占60%,与市政府下达的各项经济社会发展指标和三年强攻计划完成情况相挂钩。

4.开展投融资体系创新

目前我市各类开发区正处于高速发展阶段,园区基础设施建设任务重、资金压力大,要千方百计破解重大市政基础设施和产业园区建设资金难题,为大拆迁、大投入、大建设、大发展提供源源不断的资金保障。高新区组建城市建设投资集团,将高新区的资产、土地、房产整合到融资平台,同时做大做强高航、创投公司充分发挥土地储备中心功能,加大土地收储工作力度,将土地变为流动资金。盘活存量资产,采取封闭运行的模式,对管委会现有存量资产,如已建的近40万平方米工业厂房及已收储的土地(含绿化用地)变性为商业地产,用于抵押融资,将沉淀的固定资产变成资本。

5.积极推进社区管理体制改革

随着开发园区区域边界的扩大,失地农民和社区人员逐渐增多,开发园区承担和管理的社会事务越来越繁重,各开发园区对此进行了积极的实践和探索,如高新区区将农村社会管理体制转变为城市基层管理体制,实现了社区管理社会化和社区服务、社区经济发展市场化“两化运作”的城市社区管理新模式。

三、南昌市开发区机制体制创新的几点建议

为深入贯彻党的十八届三中全会精神,全面落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,2013年12月,南昌市委出台了《中共南昌市委贯彻落实〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的意见》,对南昌全面深化重要领域改革作出了一系列的安排。作为推动南昌市经济发展特别是工业和开放型经济发展的重要举措,国家级和省级开发区管理体制机制创新成为南昌市全面深化改革重点领域之一。

南昌市开发区管理体制机制创新工作的主要方向和任务为:深入研究和推进开发区管理体制机制创新,除规划、环保等方面确需保留的权限外,按照应放尽放的原则,将市级经济发展管理权限下放给国家级、省级开发区。支持开发区进行体制机制创新,对内部机构设置和运转流程进行调整和再造,探索干部人事制度改革,实行全员聘用制、企业化管理和市场化运作。支持国家级、省级开发区调区扩区,支持特色产业园区升级为省级开发区,拓展发展空间。参照中国(上海)自由贸易试验区的体制和做法,在南昌临空经济区(鄱阳湖生态经济先导区)先行先试。加快南昌综合保税区申报和建设。

(一)整合职能,科学合理设置机构

按照“小政府、大社会,小机构、大服务”的原则,积极探索“大部门制改革、扁平化管理、企业化服务”的管理模式。按照“精简、统一、效能”的原则,加强编制管理,将机构设置和人员编制通过法定程序固定下来,防止出现机构、人员膨胀。在对开发园区编制和总量控制的前提下,可赋予园区确立内设机构的自主权。对一些可由社会自我管理和调节的社会事务,要通过完善社会中介服务体系,实行社会中介服务、行业管理,不能通过变相的方法,设立新的事业或其他机构管理,避免出现新的“政企不分”。

(二)规范管理,全面落实管理权限

要进一步简政放权,赋予开发区更加灵活的社会经济管理权限、相对独立的财政管理权限,建立事权与支出责任相匹配的制度。政府有关部门在开发区内所行使的相关管理职能,按照“应放全放、能放则放”的原则,依法授权或委托开发区管委会行使。要乘南昌市第九轮行政审批制度改革之机,将市一级审批权限全部下放至各个开发区,优化整合行政服务中心和企业服务中心,在开发区推行“一个窗口受理、内部代办服务、网上并联审批、限时高效完成”的“一站式”服务。探索综合执法创新。要改变现行的分散执法模式,赋予园区综合执法职能,将文化、卫生、环保、土地、城市规划等职能归并为一个机构,由各专业部门授权执行,变分散执法为集中执法,提高行政执法效率。让开发区内投资企业和居民享受到“足不出区”的便利,在开发区就能办好所有涉及企业和个人社会事务的各项行政审批和社会公共服务。

(三)加强市场化运作,组建投融资平台

要改变以往单纯依靠通过银行抵押贷款进行融资的模式,积极探索开拓新的融资渠道。一是通过深化改革,对所属公司和企业资产实行重组和优化,成立具有投融资功能的开发公司,以企业为主体融资和通过股权转让融资。二是积极争取发行企业债券,运作企业上市,运用资本市场融资。三是要协调各商业银行扩大对园区企业的贷款规模,鼓励地方金融机构增加对园区成长性好的中小企业流动资金贷款。四是积极探索公私合作关系PPP(Public-private Partnership)、BOT 、BT等新型项目融资建设模式,鼓励、支持和引导社会资本、民营资本和境外资本,投资园区基础设施等重大项目。

(四)推进政府购买服务,深化公共服务领域改革

积极推进政府购买事务性管理服务,引入竞争机制,将开发区公共服务推向市场,经济服务、社会事务、市政环境维护等方面适合由市场和社会主体提供的公共服务,逐步转由社会力量办理。探索引进各类资本,培育和发展专业运营公司,参与园区道路、桥梁、雨污管网等市政设施的维护管理,以及交通、物流、人力资源、技术创新等社会化服务。推进开发区管理信息化建设,加快园区公共服务流程再造,实现公平公开“阳光服务”,提高工作协同效率和公共服务质量。

(五)围绕产业集群发展,创新招商引资机制

积极推进招商机制市场化,探索多样化的项目招商模式和利益分享机制。鼓励设立招商中心,试行以年薪制为主的聘任机制,面向省内外公开招聘专业招商人员。鼓励园区实行产业链招商项目竞争性外包,允许根据落户企业投资收益情况给予一定比例的奖励。加强产业集群项目编制、项目对接以及招商对象战略布局的对策研究,提高招商引资的针对性和科学性。

(六)健全竞争激励机制,推进用人机制创新

继续完善新型用人和收入分配制度。健全竞争激励机制,继续推行和完善“公开招聘、竞争上岗、年度测评、末位淘汰”制度,实行“干部聘任制”和“员工聘用制”,并在一些操作环节上进行细化和制度化,减少直至消除人为因素影响,真正建立起“干部能上能下、人员能进能出”的人才引进机制和庸才退出机制。继续深化收入分配制度改革,打破学历和身份界限,按照岗位和责任、贡献大小来确定收入,调整收入结构,增加收入中与绩效挂钩部分权重,对国有及国有控股企业管理者试行年薪制。要在制度上创造公平竞争的用人环境,建立公开、公正、公平、细化、量化的考核体系。完善收入分配制度,实行绩效考核机制。充分发挥收入分配的杠杆和导向作用,鼓励符合条件的开发区探索实行绩效考核管理,形成以岗定酬、按绩定酬的收入分配机制,依法依规试行年薪制、协议工资制、项目工资制等多种薪酬形式,拉开收入分配档次,形成干事创业、争先创优的工作氛围。

(七)顺应国家大开放战略,积极申报设立自贸区

国务院总理李克强12月12日宣布,中国将在广东、天津、福建特定区域再设三个自由贸易园区。国务院会议指出,中国(上海)自由贸易试验区设立一年多来,围绕外商投资负面清单管理、贸易便利化、金融服务业开放、完善政府监管制度等,在体制机制上进行了积极探索和创新,形成了一批可复制、可推广的经验做法。党中央、国务院已决定在更大范围推开,推动实施新一轮高水平对外开放。我市要以南昌临空经济区作为南昌市扩大对外开放的改革试验田,参考上海、天津、广东、福建等自贸区的体制和做法,先行先试、敢行敢试,努力将临空经济区建成全省体制机制创新的先行区、领跑区。

四、我市省级产业园申报工作简述

近年来,我市进贤县和桑海开发区园区建设取得明显成效,工业主导产业发展迅速,产业聚集度不断提高,园区综合竞争力明显加强,工业园区已经成为当地主要经济发展的主阵地。但由于历史原因,进贤县经济开发区和桑海经济开发区未能纳入省级开发区管理序列。省政府分别于2012年和2014年同意两个开发区筹建省级开发区。2014年6月,省政府办公厅正式转发了省发改委《江西省省级产业园设立设立审核实施方案》,根据方案精神和委领导指示要求,外资处全力做好进贤县和桑海开发区省级产业园申报工作,积极协助两个开发区做好申报省级产业园各项前期准备工作,并陪同两地主要领导多次前往省发改委,向省发改委领导汇报申报省级产业园进展情况。省发改委领导非常重视进贤县和桑海开发区的申报工作,对于我市两地申报省级产业园给予了大力支持,多次到开发区进行实地调研和指导。2014年10月,省发改委组织专家对两地申报省级产业园可研报告进行初审并提出修改意见。11月25、26日,省发改委组织专家组对桑海开发区和进贤县进行实地考察并对可研报告进行最终联审,经专家组认真审议,一致认为桑海开发区和进贤县符合省级产业园各项申报条件,同意两地申报设立省级产业园。12月1日,桑海经济开发区和进贤经济开发区申请设立省级产业园已在江西日报上刊登公示,正式向社会公示。公示期满后省发改委将正式行文上报省政府,待省政府正式批复后,桑海经济开发区和进贤县经济开发区将成为省级产业园,正式列入省级工业园区序列,从而解决困扰了桑海开发区和进贤县多年以来没有省级工业园区的难题,为两地经济快速发展增添新动力。南昌临空经济区申报设立省级产业园工作也正在稳步推进。目前南昌临空经济区正在完成编制设立省级产业园可研报告等申报前期材料准备工作,预计于2015年一季度完成各项申报工作。

五、总 述

一个地区的综合竞争力主要取决于产业竞争力和企业竞争力。开发区是产业发展的重要载体,是城市结构的重要节点,是城市竞争力的重要组成部分。经过十多年的不懈努力,南昌市各类型开发区已经成为吸引外资多、经济集约度高、创新创业优势明显、发展环境优良的经济区域。当前,南昌正处于厚积薄发、加快发展的关键时期,各类型开发区仍然承担着全市经济发展主战场的历史使命。改革创新开发区的机制体制,主动适应经济发展新常态,激发开发区经济发展的活力与动力,掀起开发区“二次创业”高潮,对于打造南昌核心增长极战略,加快昌九一体化建设,促进南昌市经济社会又好又快发展,意义深远,作用重大。

      

                                                                                                       课题负责人:张  军

                                                                                                       执  笔  人:林克一

                                                                                                       成      员:张  军  林克一

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