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浅谈政府工程项目代建制度的利弊

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稿源:2015-07-07 浏览次数:

随着我国投资体制改革的不断深入和工程建设的不断发展,现有政府投资项目管理体制的一些弊端也逐渐显现出来。“投资、建设、管理、使用”四位一体,造成“责、权、利”难以廓清,政府投资约束软化,超投资风险防范制约机制缺失,“超规模、超标准、超概算”的三超现象时有发生,工程建设领域腐败问题严重,等等。为了加强政府投资项目管理,改进建设实施方式,2004年国务院《关于投资体制改革的决定》中明确提出:“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’,即通过招标等方式,选择专业化的项目管理单位负责建设实施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位。

一、代建制的含义和实质

所谓代建制,是指政府通过招标等方式,选择专业化的项目管理单位(代建单位),负责政府投资项目的投资管理和建设实施的组织工作,严格控制项目投资、质量和工期,项目建成后交付使用单位的制度,也称交钥匙工程,代建期间,代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。代建制中的政府主管部门、代建人和使用单位三方通过签订代建合同,依法明确各自的责权利,规范各自的行为。项目建设按照招投标制、合同制、监理制予以实施,充分体现“公开、公正、公平”的原则。代建制以市场为依托、以竞争为手段、以提高投资效益为目的,实现政府由封闭的内部管理转向对市场经济环境的宏观管理,实现政府由政府投资项目的直接生产者、提供者向促进者、合作者、管理者和监督者的角色转变,体现了公平竞争,市场力量在经济运行和资源配置中起主导作用。

国家推行政府投资项目代建制,其目的是使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离。通过专业化项目管理,达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。推行代建制,就是要克服传统体制中对政府投资项目“重审批、轻管理”的弊端,以加强建设实施阶段的管理,保证工程质量,提高投资效益;其次就是要克服传统体制中非经营性政府投资项目“建设、管理、使用”三位一体的问题,实现建设和使用相分离,努力防止长期存在的超规模、超标准、超概算现象;再次是克服传统体制中政府机构过多直接参与项目建设实施的弊端,进一步转变政府职能,从源头上防治和减少腐败。

二、南昌市代建制发展情况

 (一)南昌市实施项目代建制的总体情况

近几年来,南昌市项目代建主要有三种方式:一是融资代建,即:融资平台既作为融资主体,又作为代建业主;二是融资不代建,即:融资平台仅作为融资主体,但不作为代建业主;三是代建不融资,即:代建单位只负责项目代建,不负责资金筹措。目前,项目代建公司主要分两类,第一类是市、区级项目投资平台,承担市、区政府主导投资推进的项目代建,主要有:市城投公司、市市政控股公司、市水利投资公司、南昌轨道交通公司等市级融资平台和红谷滩新区城投公司、青山湖区城投公司、安义县城投公司等县区级具有融资能力代建公司;第二类是按项目管理办法取得相应的X+1资质并参与市场化运作的代建项目管理公司,主要有市建工项目管理公司、江西中昌代建公司、南昌市建筑技术咨询监理公司、江西建筑设计研究总院等。截止到2013年5月,南昌市主要实施的代建项目共60项,代建单位11家,2010至2013年实施代建的市政府主导投资的重大重点建设项目计划共30项,项目总投资约700亿元。

(二)南昌市采用的项目代建管理体制

2002年,南昌市针对政府直接投入的城市基础设施建设项目管理,出台了《南昌市城市基础设施建设项目管理实施办法》。2003年,结合南昌市政府投资项目管理实际,南昌市建委、发改委、财政局、审计局、监察局又联合发文,出台了《南昌市城市基础设施建设项目管理实施细则》。自2007年开始,南昌市政府投资项目实施主体发生转变,政府投资项目大多数由政府性质的融资代建公司实施代建制运作。为了规范南昌市政府投资建设项目的代建管理,提高项目管理水平和提升投资效益,促进廉政建设,根据相关法律、法规,结合南昌市实际,2010年2月11日,南昌市政府出台了《南昌市融资平台代政府建设项目管理办法》(以下简称“管理办法”),南昌市政府投资项目管理体制改革工作由此步入了全面实施阶段。近期,南昌市正在研究出台《南昌市政府主导投资推进的城市基础设施建设项目管理实施细则》,这将进一步完善南昌市政府投资项目的科学管理体系。

为保障代建制工作的顺利进行和分清各自的法律责任,南昌市根据政府投资项目建设的需要,实行了合同制管理。由项目法人单位、代建单位根据不同代建方式,双方签订《融资代建合同》,市发改委、市建委、市财政局对在该合同签订中予以具体的行政监督和政策指导,以保证项目法人单位和代建单位的权利、义务以及双方项目管理工作的配合协调。

(三)南昌市实施代建制以来取得的实效

一是创新了政府投资项目的管理模式。和全国其他城市相比,南昌市推行代建制起步相对较晚,目前也是多种建设模式并存,但政府投资项目主要采取的是代建模式,这是政府投资管理体制的创新和发展,也切合南昌市的发展实际,应用前景广阔。

二是加强了政府投资项目的计划管理。根据每年年初制定的投资计划实行项目年度计划管理制度(主要表现在年度投资总量控制和安排上),政府投资遵循量入为出、综合平衡的原则,避免政府投资项目的上马的随意性,这在我国经济整体显现投资过热的情况下有着重要现实意义。

三是最大限度地降低了建设成本。政府投资项目实行代建制,有助防止发生“三超”行为,其实现途径为:代建单位通过招标产生,能够降低政府投资项目总体成本;代建单位具有丰富的项目专业管理经验,有助于控制“三超”;通过代建合同约束各方行为,有利于排除项目实施中的各种干扰;代建单位提交了履约担保,制约了代建单位的违规行为;代建单位可从节余资金中获得提成奖励,从机制上鼓励代建单位加强管理、降低成本。江西中昌公司于2006年8月代建的新华社江西分设新办公大楼,概算投资为4132.28万元,通过科学规范的代建管理,实际工程投资为3612万元,节约投资近500万元。2008年底启动实施的市委党校工程,代建单位在初步设计时提出优化方案,节约投资664.2万元,占建安费用的21%,代建制在投资控制方面的优势得到了充分的体现。2008年10月,总投资15.77亿元的南昌国际体育中心开工,由市市政控股集团实施全过程代建,并提出确保三个工作目标,即要把项目建成精品工程(功能、形象、质量一流)、阳光工程(阳光操作,不倒一个干部)、节约工程(减概10%),制定了责权一致分级管理机制、工程招标规范操作机制、资金成本有效控制机制和工程过程精细管理机制,经过两年多的实践运行良好,其管理经验被南昌市政府进一步推广,项目在2011年投入使用后运行正常。

四是分权预防腐败,完善了惩防体系。通过项目代建合同,进一步明确了项目业主、代建单位之间的权利义务关系。社会口代建项目解决了外行抓基建的难题,使建设单位腾出时间和精力抓本职工作。建设单位实现了身份转换,由项目管理者转换为项目监督者,由过去基建项目程序性监督、事后监督(项目完工后的决算控制)转变为全过程、全方位监督,降低了建设单位可能出现腐败的可能性。政府融资代建项目坚持则通过银行专户单独建账、财政委派项目会计、明确代建费用、严格招标工作、加强稽查审计、严格控制概算、严防质量事故、约定投资控制奖惩措施等方式,将政府部门从具体的工程建设事务中解脱出来,形成了一道“物理隔绝墙”,可以有效避免相关工作人员通过工程建设以权谋私等问题的发生。

三、实施代建制的必要性

 (一)有利于政府部门转变职能。

长期以来,在我国政府投资的公益性建设项目中,一直采用的是在投资方、使用方和建造商之间,由使用单位设立一个临时机构(筹建处、项目建设指挥部、基建办等)来管理建设项目。这种靠行政体制来管理经济活动的方式弊端较多。据透露,在临时机构管理下建设的工程几乎没有不突破预算的,工期、质量、安全也不易控制。实行代建制后,政府对代建制项目主要把握产业政策和宏观决策,项目具体实施依靠市场机制管理,代建制的实施使得政府作为项目真正业主的角色归位,将其可由市场承担的社会化职能剥离,使政府部门的行政管理职能予以纯化,从而有利于促进政府部门职能的转变。

(二)有利于政府投资项目决策机制的完善。

实行代建制后,项目前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资,一经确定便不得随意改动,使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。同时,在代建制下,委托方(政府投资主管部门)和代建单位通过签订委托代建合同,明确了双方的责任,政府需根据合同约定,按照项目实施计划进度拨付工程款项,因此,政府必须要比以往更加重视建设项目资金的筹措和使用计划,排出项目重要性顺序,量力而行,这将在一定程度上减少政府实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等问题。

(三)有利于政府对项目的投资控制。

代建制的实质是使原来的政府投资项目管理机制向社会化和市场化转变,通过引入严格的、以经济合同约束为核心的市场运行机制,摆脱原有行政权力羁束,以市场的力量来提高项目的实施效率,极大地改变了计划经济体制下政府投资项目缺乏有效控制的弊端。

(四)有利于建设市场形成良好的竞争氛围。

在全国各地出台的有关政府投资项目代建制管理办法中规定,在项目实施的各环节采购中均要求采取招标方式。这样,无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位,必然会尽其所能,以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品,这不仅有利于降低项目总成本,还能起到优化项目的作用。代建制各环节通过招标产生各承接单位,有利于培育各参与方的市场竞争意识,确保整个建设市场管理竞争机制的形成。

(五)有利于提高政府投资项目的管理水平和效率。

代建单位作为专业化、社会化的项目管理单位,具有较强的技术、组织和管理能力。政府投资项目实行代建制,有利于提高工程项目建设整体管理水平,使项目最大限度地发挥投资效益。同时,代建制通过将全部具体的项目管理和建设实施职能交由代建单位去完成,政府的管理工作可以简化,只需加强对代建单位的监管即可,社会化分工与政府简化工作内容本身即意味着提高了工作效率。

(六)有利于净化建设市场,遏制建设领域腐败现象的发生。

代建制的实行打破了原有政府投资项目管理体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式,使各环节彼此分离、互相制约。在政府投资项目的实施过程中,由于代建单位的加入,在一定程度上隔离了政府主管部门与多数相关单位的利益联系,承担项目建设任务的勘察设计、监理、施工和材料设备供应等单位由向政府负责改由向代建单位负责,这种利益隔断机制很好地防范了政府部门工作人员腐败行为的发生。

四、实施代建制的几个关键环节

政府投资项目代建制管理作为一项改革过程中产生的新生事物,还需要作进一步探索。要真正将代建制工作做好,必须要把握好以下几个关键环节:

(一)防止项目超概算,降低政府建设投资成本,提高项目管理水平,是实行代建制管理改革的出发点和根本要求

因此,代建单位应是具有独立经济责任能力的企业,不能是某个部门或事业单位。只有将代建单位定位为具有独立经济责任能力的企业,才能建立起对代建单位的经济约束机制。一旦代建单位在代建工作过程中出现过失,代建项目投资损失能得到相应的经济赔偿。否则,不但不能实现防止项目超概算的目标,在实际工作中还容易出现部门间责任不清、相互推委等问题。

(二)代建人应通过公开招标产生

通过公平竞争,不仅能够打破垄断,实现代建单位选择过程的公开透明,以及对代建单位的优胜劣汰,而且可以在竞争过程中引导代建单位降低政府投资项目的总体造价,提高政府投资的使用效率。

(三)应实行严格的合同管理制度

在代建项目中,代建单位必须与“政府投资项目代建资格审查组”和使用单位签订《委托代建合同》,这是明确代建管理机构、使用人与代建人之间权利责任义务的法律文件,也是以合同管理取代原来行政管理的关键,同时还是授权代建单位排除来自各方面(包括使用单位和行政单位)干扰的必要手段。

(四)应实行履约担保和相应的奖惩机制

在代建项目中,代建单位应向市发改委提供项目总投资一定比例的银行履约保函,同时在《委托代建合同》中明确投资超概算或节约时相应的奖惩条款。这是促使代建人加强项目管理、保证工程质量、提高政府投资效率、杜绝“三超”行为的基本保障。

(五)应取得财政、规划、建设、国土等行政主管部门的理解和积极配合

代建制项目,离不开财政、规划、建设、国土等部门的审批工作,作为一项新事物,在国家明确相关政策和程序前,政府应组织财政、建设、国土等部门进行协调衔接,对有效推动政府投资代建制有重要意义。

五、实施代建制存在的问题

项目管理代建制度是时代发展的产物,随着建设体制改革的深入,代建制度在政府投资领域中取得了很大成就。目前,代建制已经经历了起步探索阶段,并正在不断完善和逐步推广,但在实践工程项目中,难免会出现一些与社会发展不相适应的问题,经过对已经实施代建制项目的总结和回顾,发现主要存在以下几个方面的问题:

(一)代建制模式的选择问题

代建制作为一种新兴并尚待完善中的建设项目管理模式,代建制的实施虽然取得了一定程度的成功,但各试点地区无论在认识上,还是在具体操作模式上却各有不同,存在差异。归纳起来,主要有三种主导模式:一是政府建立常设性代建机构模式,由专门组建的政府机构或事业单位承担代建任务;二是政府指定专业代建公司模式,即政府向指定的代建单位提出项目的建设目标,包括项目功能、质量、进度、投资控制等;三是按项目公开招标选定代建单位模式。从全国各地的实施情况看,几种模式各有所长,但都不尽完善,在新一轮的代建制推广过程中,到底该采取哪种代建模式,这一新的问题使得我们在操作上会感到茫然或盲从。

(二)相关配套的法律、法规不完善

从目前的实施情况看,由于没有相应的法规依据,造成代建单位的定义、职责、涉及范围等不明确,使之在履行代建职能时,建设各方和投资单位往往凭经验操作。另外,有些使用单位对于代建工作存在一定的抵触情绪,不是自觉自愿接受项目代建,在代建过程中或是不积极主动配合,什么事都不管;或是不愿放弃自己的权利,过多干涉代建单位的正常工作。

(三)代建单位缺乏职能定位依据

目前,很多主体都形成了一个基本的共识:代建单位的主要作用是控制使用单位的行为、控制投资规模、控制不必要的浪费。于是将现行的政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”各环节彼此分离,对代建单位具体负责的管理范畴没有明确定位。于是,我国相继出现代建制“北京模式”、“厦门模式”、“深圳模式”等多种形式。

(四)代建单位激励约束机制不科学

许多地方对于代建项目节约投资进行提成奖励,其目的是鼓励代建单位千方百计控制投资,节约建设资金。但在实施过程中,这一规定有可能对代建单位产生误导,诱使代建单位为赢取节余奖励而偷工减料、降低建设标准,从而使工程质量难以得到有效保证。另外,有些使用单位总是要求代建单位要尽量用完批准的投资,使两者之间产生利益冲突,造成工期拖延。

(五)代建人的资格条件与从业人员的素质问题

推行代建模式,对代建商的基本要求是:具有一定资金实力与信用、具有相关项目管理经验与实施能力、能够独立承担民事责任。现阶段,无论是工程项目管理还是从事工程项目管理的企业都还处于培育发展阶段,甚至对工程项目管理尚没有资质认定的标准。缺乏高水平的项目管理人才。目前,代建单位的管理人才大多脱胎于原有建设管理体制,对于管理创新、提高管理水平、与国际接轨等还存在不足;同时,我国代建制企业的人员组织结构不合理,考核机制也尚未健全,而且培训经费缺乏,缺少专门培训机构。

六、完善代建制的几点建议

通过对我国代建制发展情况以及总结分析实行代建制中存在的问题,解决代建制实施过程中面临的上述问题,应当从以下几个方面进行完善:

(一)确立代建单位的法律地位

当前代建制实施过程中面临的最大问题是国家有关法律法规没有明确代建单位在基本建设程序中的法律地位,造成代建单位在代建合同和项目管理中有时无法有效行使相关权利、承担相应责任,比如在前期工作中,办理规划、土地、环保、消防等各项手续时,政府有关行政管理部门就不十分认可代建单位,使代建制在实际操作中遇到较大困难。因此,必须加强政府投资项目建设代建制的立法工作,早日出台比较完善的代建制管理办法。

(二)完善代建项目行业管理制度

政府应在吸取各地代建试点经验和国际先进项目管理理念的基础上,逐步建立起一套完整的代建项目管理制度体系,以此来规范代建市场和代建行为,充分发挥代建单位的积极性,从制度上为代建制的顺利推进保驾护航,把工程管理的各环节纳入制度化轨道。

(三)大力培育代建市场

对代建单位的资格条件和市场准入制定明确的规定,同时,对代建单位的资质认定、等级划分制定明确的标准和依据,使得代建市场尽快形成良性的市场竞争。只有做到有效竞争,市场机制才能真正通过优胜劣汰,迫使代建单位降低成本、提高质量、改善管理、积极创新,从而达到提高效率,提升代建管理水平的目的。

(四)完善代建制的组织方式,建立公正、科学的代建单位选择机制

首先,要打破行业垄断,扫除一切人为设置的代建进入壁垒。其次,要尽快建立和完善全面市场化的代建单位选择机制,具备条件的项目应采用公开招标机制来选择代建单位,让真正合格的代建主体来代建政府投资项目。

(五)建立和完善科学的代建单位激励约束机制

应以合同管理的方式约定代建各方职责,合同管理模式有利于约束和规范代建单位、使用单位的行为,有利于确保项目质量和代建效果,因此代建项目都应实行合同管理,使用单位应与代建单位订立《项目委托代建合同》通过合同方式约定代建各方职责,制约双方行为,清晰合理划分各方的责任、权利和义务;依据合同约定承担相应的管理风险和经济责任。

(六)加快培育专业化代建队伍

代建制企业要求从业人员有较高的综合素质,不仅要具备较高的专业技术水平,而且还要通晓法律、心理、经济、财务等相关知识,有较强的语言表达能力、敏捷的思维反应能力和综合协调能力等。合格的代建队伍是代建制能否有效实施的基础条件。应重视对从业人员的教育和培训,提高代建制的实行效率,培育能力与实力兼备的代建单位,培养一批精通管理、商务、法律、设计、施工等知识和技能,以及具有丰富经验和良好信誉的建设经理,在业务资质和信誉方面把代建单位做大做强,这对促进代建行业的发展尤为重要。

七、结语

应当说代建制为政府投资项目管理工作提出了一个新的课题,也提供了一个新的舞台,机遇与挑战并存,任重而道远。一项好的制度的推出,必须有相应的配套措施和外部环境,才能使其顺利地实施并发挥除应由的功能,相信通过不断的探索和实践,一定能使这个模式更趋完善,更具可操作性,真正显示出代建制在政府和市场之间的桥梁作用。

                                                                                                               课题负责人:冯解平

                                                                                                               执  笔  人:周  翔

                                                                                                               成      员:冯解平、李  毅

                                                                                                               成      员:周  翔、张  颖

 

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