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推动资源配置市场化实现社会效益最大化

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稿源:2015-07-07 浏览次数:

经过几十年的改革开放和经济发展的实践,资源配置市场化取向已成为社会共识,是完善社会主义市场经济体制的迫切需要,是发展社会市场经济的基本要求。实现资源配置市场化,充分发挥资源的作用,建立健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系,发挥市场配置资源的基础性作用,是社会主义市场经济的基本原则,是从源头上铲除腐败土壤的重要途径,是推动经济社会可持续快速发展的重要条件。我们需要通过大力推进资源配置市场化,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,通过市场规则、市场价格、市场竞争实现资源配置的效益最大化和效率最优化,进一步激发经济发展的活力,以最终实现社会效益的最大化。近年来,在市委、市政府的直接领导下,南昌市把建立健全市场配置资源的体制机制作为建立和完善社会主义市场经济体制的主要工作来抓,组织协调、支持配合有关职能部门,逐步地开展了市场配置资源的探索与实践,取得了较为明显的成效。

一、明白资源配置的内涵 理解市场化的意义

资源是指在现有的认识、科技水平条件下,经过开发能带来一定经济价值的一切物质的和非物质的要素总和。资源种类繁多,性质各异,按其属性划分可以划分为以下几种类型:1.自然性资源。是指在一定时间、地点条件下能够产生经济价值和提高人类福利的自然环境因素和条件总称。包括有形的土地、水体、动植物、矿藏和无形的光、热等。2.公共性资源。是指不是被某个个人或企业、组织所拥有的,社会成员可以依法自由地利用的各种资源。包括各种市政设施、道路、航线、无线电频率等。3.资产性资源。是指国家、单位组织和个人利用资源或通过投资所形成的各种资产。4.服务性资源。是指以非物质形态存在的能产生一定经济价值的要素和条件。包括保险、维修、住宿等各种许可权及开办各种大型艺术节日、晚会、会展策划等经营权。资源不是一个一成不变的概念,随着社会、经济、科技的向前发展以及人类认识水平的不断提高,种类在不断地增加,内涵也在不断地扩展。资源配置是指社会生产过程中各种资源在不同地区、不同企业、不同产品使用方向上的分配。一个国家的资源特别是稀缺资源配置得是否合理,直接关系到资源的利用效率,关系到一个国家财富的增长、经济发展的快慢。资源的供给是有限的,如何有效地配置资源,提高资源的配置效率呢? 资源配置的效率,涉及到宏观和微观两个层次。从宏观上看,效率的高低取决于对现有的人力、物力和财力资源如何在全社会合理配置。由于现代社会的分工越来越细密,地区之间、部门之间、产业之间互相联系,互相制约,对资源在数量和种类上又各有特殊的要求,这就要求整个社会必须按比例地分配社会资源,使每一种资源都能够有效地配置于最适宜的地区、部门、企业,以取得最大的宏观经济效益。

计划和市场是两种不同的资源配置方式,十四大明确提出建立社会主义市场经济体制,这也就意味着我国对社会资源的配置将从原来高度集中的计划配置转化为市场为基础的配置。显然这是在资源配置方式上一个根本性的转变。因为长期以来的计划经济在生产资源配置的环节导致了资源的配置出现了价格波动性不大,宏观调控的作用不仅使资源配置实现了恒定性的供给,而且这种供应主要集中在政府。但是不容忽视的是资源配置在计划经济中的缺陷也暴露无遗。市场经济是指市场在资源配置中起到的基础性作用,由于这种作用具有引领性,而且在经济活动中,资源的不可替代性,就决定了资源在市场经济中要通过国家宏观调控来完成优化的配置。由于我国从计划经济过渡到市场经济的时间不长,而且市场又具有自发性、盲目性的特点,紧紧依靠调节的作用,资源的配置不能与市场经济体制相互适应,因此,当前的资源配置在市场经济中的作用就非常重要。资源的配置是否有效,资源的作用能否发挥,资源能否被充分利用则成为当前经济活动中的需要面对的重要问题。所以,进一步加快推进资源配置市场化,对于深化经济体制改革、加快地区经济发展、加强政府廉政建设、促进社会向前发展具有十分重要的意义。第一,推进资源配置市场化有利于进一步完善社会主义市场经济体制。我国经过二十多年的改革开放,传统的计划模式已经破除,市场成为资源配置的基本手段,各类市场主体根据市场供求变化和价格信号的导向自主经营。但长期以来,我国的经济体制改革是在“双轨”制中进行,政府仍然垄断部分要素资源(主要是国有资源)的配置权,进行计划配置。政府垄断要素资源的配置,集规则制定者、执行者和参与者于一身,破坏了正常的市场竞争秩序,阻碍了市场竞争主体的健康成长。加快推进资源配置市场化,更大程度地发挥市场这只“看不见的手”的作用,有利于进一步深化经济体制改革,完善市场经济体制,进一步解放和发展生产力。第二,有利于加快政府职能的转变。目前政府部门角色缺位、越位、错位、不到位的现象仍然存在,管了一些不该管,也管不好、管不了的事。实现资源配置市场化,充分发挥市场这只“无形的手”在资源配置中的基础性作用,一方面可以使相关政府部门将可通过市场操作的工作交给市场,腾出更多的时间进行组织市场、规范市场、管理市场,将职能真正转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来,从而实现从“万能政府”到“有限政府”、“服务政府”的转变。另一方面也可以使一些领导干部从具体的审批事务和繁杂的人情关系中解脱出来,集中精力抓大事、谋发展,政府的职能真正得到转变和体现。第三,有利于从源头上预防和治理腐败。纵观古今国内外,腐败行为产生的主要原因是政府掌握稀缺资源,相关人员的自由裁量权过大,为权力“寻租”提供了条件。近些年,我国土地批租领域、建设工程领域腐败案件高发,一个重要原因就是其配置不是由市场决定,而是由掌握实权的领导干部决定。凡是在资源配置中政府行政干预过多、竞争不充分的领域和环节,往往是腐败高发的领域和环节。要从根本上遏制和防止腐败,源头的源头就是实现资源配置市场化,让市场这只“看不见的手”来配置资源,铲除掌握资源的部门和人员以权谋私、滥用权力、徇私舞弊的条件和土壤。这是治本之策。第四,有利于经济有效发展,促进社会建设。实现资源配置市场化,不但有利于提高资源的使用效率,实现从资源优势向现实的经济优势转变,加快城市化、工业化进程,推动经济社会快速发展;而且有利于实现社会公平正义,使资源的配置在“阳光”下进行,让群众有知情权、监督权和选择权,切实维护群众的利益,减少社会矛盾,维护社会稳定,加快社会建设。

二、资源配置市场化的探索 实践中存在的不足

自从改革开放以来,市委、市政府从全局和战略的高度充分认识资源配置市场化的重要性,始终把资源配置市场化工作作为一项重要工作来抓。特别是近几年来,更加重视资源配置市场化工作,把推进资源配置市场化作为推动社会经济发展的重大课题进行研究和部署。本年度里市委、市政府认真学习与贯彻十八届四中全会精神,强调要以法治思维和方式推进科学民主决策,做到决策过程科学规范,考核问责常态长效,真正使法治建设成为一种硬标准、硬要求、硬约束。要以法治思维和方式深化行政管理体制改革,以政府职能转变为核心,加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的行政管理体制,真正把该由政府管理的事项切实管好,把不该由政府管理的事项转移出去,从制度上更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。

近期,本市拟定了《南昌市第九轮行政审批制度改革若干问题的决定》,并编制了《南昌市本级行政审批事项权力清单》、《南昌市本级精简行政审批事项清单》、《南昌市本级建设项目行政审批事项权力清单》、《进驻南昌市行政服务中心行政审批事项清单》、《南昌市建设工程项目审批流程再造试行方案》作为其附件。市审改办牵头组织市行政服务中心管委会、市法制办、市物价局、市编办等部门相关工作人员从6月初开始,对八轮审改后我市保留的行政审批事项和国务院、省政府多次分批下放、取消的审批事项进行了全面梳理审核。共涉及52个行政审批职能部门,500余项行政审批事项及其收费事项,通过与相关部门反复沟通,多次梳理,有得多达十余次,完成了对500余项审批事项的初审、复核和最终确认工作。在第九轮审改审批事项清理中,共保留市本级行政审批事项231项;下放县区(红谷滩新区、桑海开发区)审批事项128项,高新区、经开区、临空经济区三个开发区享有除规划、国土、环保部分审批权限外全部市级行政审批权限;进驻市行政服务中心审批事项258项(含市级初审转报上级审批事项54项),其中实行一审一核审批事项156项。同时,市审改办在参照广州市等外地先进经验做法的基础上,进一步梳理全市建设项目审批事项,拟制再造建设项目审批流程,反复征求相关部门、窗口以及报建企业意见,沟通、协调多达几十次,将政府投资建设工程项目审批流程整合为立项(项目审批)、用地审批、规划报建、施工许可、竣工验收五个阶段。企业投资建设工程项目审批流程整合为出让前选址、用地及规划报建、项目核准(备案)、施工许可、竣工验收五个阶段。并着重在实行行政审批与技术审查相分离、建立建设项目涉评估评价中介机构诚信管控平台、整合建设项目所涉各类评估评价、解决建设单位“不会走流程”、“不懂走流程”等方面上进行配套创新,力争从根本上解决我市建设项目审批一直以来存在的“办事难”、“时限长”的问题。通过简化行政审批项目与流程,提高办事效率,加快资源配置市场化。

去年下半年以来,南昌市打破利益固化的“藩篱”,积极探索建立“管办分离”的公共资源交易中心,利用信息网络技术打造阳光交易平台,进一步理顺了政府和市场的关系,实现公共资源配置由“政府说了算”转变为“市场说了算”。从2003年起,江西各地陆续建立了建设工程承发包中心、产权交易中心等专业市场,对规范公共资源交易起到了积极作用。但是,由于改革没到位,少数干部与不法分子勾结,围标、串标非法牟利,公共资源交易成为腐败易发多发的“重灾区”。为此,2008年12月,江西省纪委监察厅、南昌市委市政府将原隶属于各个行业主管部门的建设工程承发包、政府采购、产权出让、土地交易“四个中心”,成建制统一划归江西南昌公共资源交易中心管理,实现了交易监管权与操作权的分离,斩断了公共资源交易机构与行业监管部门的利益链,该中心成为全国首个“省市合一”的公共资源交易中心。中心成立后,市里仍然保留了南昌市公共资源管理办公室,作为中心的监管单位,“这个办公室和中心很多职能交叉,导致中心欠缺自主性、独立性,很多项目进不来,进来的项目办不了。”2013年7月,南昌再下改革“药方”,将公共资源交易中心与南昌市公共资源管理办公室进行第二次“管办分离”,交易中心在人、财、物等方面完全与之脱钩。2013年,在人员精简至38人的情况下,该中心交易项目总量猛增至5243项,成交额达1498.17亿元,节约、增资总额达134.71亿元。今年1月至5月,该中心交易项目1157项,成交额411亿元,同比增长85.97%。权力关进了笼子,科技手段防止了暗箱操作,该中心的服务更加规范,交易更有效率。董建军介绍说,目前交易中心正积极推进农村集体经营性建设用地流转、特种行业经营权、国有企业(集体企业)采购、排放权等入场交易。南昌市建立公共资源交易平台,破解了公共资源领域内的制度缺陷,有效释放了市场在资源配置中的‘话语权’。公共资源运行机制更加透明,进一步促进了服务、阳光、诚信政府的建设。

为促进南昌、九江工业经济深度融合,南昌市工信委和九江市工信委共同签署了《推进昌九一体化工业产业合作框架协议》。在江西省委十三届七次全会提出“做强南昌、做大九江、昌九一体、龙头昂起”的战略部署后,南昌、九江共同提出“携手共推、优势互补、务实互利”产业合作三原则,以双方产业比较优势为基础,找准双方最佳合作点和突破口,有重点、有针对性地开展产业领域的交流与合作,加快形成合作新模式。通过充分发挥市场机制在资源配置中的基础作用,以企业为合作主体、以项目为合作主导,推进两地产业联动发展。根据部署,南昌市与九江市将推进多个层次“无缝”对接。在两地的先导示范区(园区)建立友好园区关系,开展产业规划、产业配套和分工方面的信息交流,寻找合作契机。按照科学布局、优势互补的原则,两地积极引导重化工业向沿江集聚,航空制造、软件等高端产业向核心区集聚,探索建立飞地产业园等合作机制。另外,两地将按照各自产业特色和产业结构调整要求,及时向对方提供本地产业合作项目、产业对接基础及综合发展优势等方面的信息,为推动双方产业调整、产业对接及产业合作提供优质的信息协作服务。为加快产业对接,南昌、九江将积极协助做好基础设施建设和土地、用工、融资、供电、燃气、通信等要素方面的支持,为两地产业的深度融合提供保障。两地还根据九江昌九经济腹地的需求特点,充分依托南昌科技、金融、研发、人才、信息等方面的优势,支持双方院校、校企、企业之间开展人才交流和技术合作。双方通过共同举办专题讲座、专业技术及管理培训、高端人才输出引进等方式,为两地进一步深化产业合作提供智力支持。

今年五月,江西省出台了《江西关于加快发展养老服务业的实施意见》,此意见明确指出,支持社会力量进入养老服务领域。发挥市场在资源配置中的决定性作用,逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。支持社会力量发展养老服务。积极采取“公建民营”、“民办公助”、“购买服务”、“合同外包”等模式将养老服务交由市场和社会组织运营和管理。引导企事业单位、群众团体、社会组织、个人等社会力量,以独资、合资、合作、联营等形式,兴办运营不同规模、不同层次的养老服务设施和机构。鼓励个人举办家庭化、小型化养老机构,就近就便为社区老年人提供集中照护和托养服务。鼓励专业化社会组织、慈善组织、家政和物业等企业和机构,举办规模化、连锁化养老机构,加盟、参与、托管社区居家养老服务。鼓励社会力量兴办500张床位以上的大型养老机构,提高养老服务质量和水平,打造养老特色品牌。鼓励民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造,举办养老服务机构。鼓励民间资本研究开发养老产品,提供养老服务教育培训、研究交流、咨询评估和第三方认证等服务。鼓励民间资本通过委托管理等方式,运营公有产权的养老服务设施。培育发展养老服务社会组织。培育老年产品研发联盟、养老服务行业协会、养老服务企业商会、老年学专业研究会等,开展行业标准制定、服务质量评估、服务行为监督等事务,推行养老服务业综合标准化试点工作,发挥其在行业自律、监督评估、沟通协调、中介服务等方面的作用。培育发展为老服务公益慈善组织,支持慈善组织重点参与养老服务机构建设、养老产品开发、养老服务提供等,打造具有江西特色的慈善品牌。支持基层群众性自治组织,开展邻里互助、志愿服务,解决周围老年人实际生活困难。加强基层老年协会建设,支持老年群众组织开展自我管理、自我服务和服务社会活动。

从整体上来看,南昌市在资源配置市场化工作方面取得了一定的成绩。通过推进资源配置市场化,优化了经济发展环境,促进了经济社会发展,改善了党群干群关系,推动了社会的建设。但是,我们也应该清醒地认识到,我们的工作跟发达地区及周边的省市相比还有相当的差距,仍然存在不少的问题及困难。一是认识有偏颇。一些地方、部门和领导干部对资源配置市场化特别是国有资源配置市场化的重要性认识不足,存在着不想推行、不急推行、不需推行等倾向。二是推行不平衡。全市区域与区域之间、部门与部门之间、项目与项目之间、领域与领域之间发展不平衡。三是制度不健全。尽管出台了一系列法律法规和政策规定,但与之配套的一些实施办法和细则尚未到位,一些制度没有得到很好的贯彻执行。一些资源在市场化配置过程中,未按照“公开、公平、公正”原则进行,规避招标、行政干预、明招暗定等现象仍然存在。一些行之有效的经验和做法,还没有形成制度予以推广。这些问题必须引起我们的高度重视,采取有力的措施,切实予以解决。

三、寻找切实可行路径 加快推进资源配置市场化

虽然,我市在资源配置市场化改革过程中取得了一些成绩,但还存在许多不足。如思想认识不够、体制机制不相配套、监管体系不够健全等等问题。这些矛盾和问题的存在,不但制约了资源配置市场化的改革进程,阻碍了经济社会整体竞争力的提升,而且还会滋生腐败现象。因此,认真研究总结资源配置市场化的经验和教训,深入分析其发展过程存在的问题和原因,采取的对策和措施,加快推进资源配置市场化进程,对于进一步提升我市经济社会竞争力,加快推进南昌市经济社会的发展,有着非常重要的理论意义和实践意义。

进一步加快推进资源配置市场化进程,必须按照全市学习贯彻党的十八届四中全会精神总体部署,解放思想,按照一手抓推进、一手抓规范的工作思路,坚持谋划长远与立足当前相结合、市场配置与计划配置相结合、重点突破与整体推进相结合的工作原则,贯彻落实科学规划、因地制宜、突出重点、整体推进的工作方针,用发展的思路强化市场手段,用改革的办法强化制度建设,用切实的措施强化监管体系,在更深层次、更大程度、更广领域实现资源配置市场化。

(一)不断提高认识 勇于探索与实践

实行市场配置资源,是对传统分配方式的一种颠覆,是如何配置公共资源的一个思路性的转变,对很多习惯于通过行政审批和协议方式配置资源的人来说,无异于一场思想的革命。有的地方和部门对实行资源市场化配置的重要性、必要性认识不到位,责任感和紧迫感不强,认为不需要改革;有的地方和部门因为既得利益的矛盾或管理惯性使然,从局部利益出发,不愿意改革;有的地方和部门对开展市场化配置存有畏难情绪,等待观望,不敢改革。使大家的思想认识逐步统一,充分认识到推进资源市场化配置是市场经济运行规律的客观需要,是促进经济社会发展的重要途径。当然我们必须进一步加强研究和实践。资源配置市场化过程是一个循序渐进的过程,有自身的特点和规律。就我市目前的具体情况而言,所有的资源都通过市场来配置是不现实的。对已经进行和具备市场配置条件的资源,要充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用,着力在加快推进、全面推进、规范推进上下功夫。对不能进行市场化配置的纯公共品或生产组织化程度比较低的资源性行业,政府要继续发挥“有形之手”的作用,进一步引导、组织资源的合理利用。同时在推进资源配置市场化过程中,对可能存在负外部性的资源,要切实做好环境保护与资源的合理利用之间的关系,防止资源的过度开发、低效率利用和浪费等现象的发生。

(二)营造高效政务环境 建立完善制度体系

市场化配置资源以提高资源配置的效率为目标取向,这就相应地对政府工作的效率提出了更高的标准和要求。全市需要进一步推行政务公开,打造透明政府。为了做到充分“透明”,市政府及各相关部门、市资源交易中心及各环节需通过互联网、广播电台、电子大屏幕等进行大规模信息公开,广泛传递各类资讯,使市场主体能最大限度地获得信息,最大程度地发挥市场规律的作用。同时,我们要进一步提高政府工作效能,促进作风转变,为资源配置市场化建立良好的政务环境。然后,我们必须进一步完善制度体系。政策确定之后,制度就具有关键性的作用。合理的制度可以有效地保障资源的配置达到最优化,不合理的制度,不但不能使资源得到有效的利用,甚至会造成资源的过度使用或浪费,从而扭曲资源的配置。因此,要把制度建设贯穿于资源配置市场化的各个环节,没有建立制度的要及时建立,有明显缺陷的制度要适时修订完善,需要细化制度的要尽快制定实施细则,需要制定配套制度的要抓紧制定,做到制度建设进程与市场化进程相适应。要进一步深化国有资产管理体制、招投标市场管理体制、行政管理体制等方面的改革,为加快推进资源配置市场化提供体制保证。

(三)建立公开公平竞争机制 强化操作过程监管

我们必须进一步完善资源配置市场化操作平台,推进招投标统一平台建设,健全资源配置市场化操作办法,实现资源交易平台统一,严格规范操作过程。建立健全信息发布平台,凡是资源出让的相关信息,都要及时通过报刊、广播电视、网络和其他形式,及时、准确、规范地向社会公开发布,最大限度吸引竞争,接受社会监督。凡是应采取公开招标、拍卖、挂牌等方式出让的,必须实行公开竞价、公平竞争,坚决纠正资源部门化。对资源出让的收益,要严格执行收支两条线规定。要认真贯彻招标投标法等法律法规,切实规范招标人、投标人、评委的行为,切实加强招投标后的监管。要一步培育和发展市场体系,切实规范中介机构的行为。与资源配置市场化工作有关的部门及其工作人员要认真做好有关审核、批准、确认、管理、监督和备案审查等工作。各级人大、政协、民主党派及审计等有关职能部门、新闻媒体等要认真履行监督职能,切实加强监督检查,及时纠正存在的突出问题。各级纪检监察机关要积极参与,主动介入,严明纪律,严格监督,加大执法监察、廉政监察和效能监察力度,严肃处理违规违纪行为。

四、结束语

经过不断地探索和实践,南昌市已经初步探索出了一条符合实际、具有本地特色的资源配置市场化道路,取得了良好的成效。但资源配置市场化是一项庞大而又复杂的工作,涉及各方利益,任务重、要求高、难度大。在开展资源配置市场化工作过程中,既要坚定信心,下定决心,迎难而上,攻坚克难,大胆坚决地推进,又要从实际出发,讲究工作方法,正确运用策略,准确把握尺度,有效转化矛盾,积极稳妥地推进;既要立足于教育,做好细致的思想工作,依法有序地开展,又要坚持原则,严格依纪依法处理问题,确保工作顺利地开展。同时,要善于把工作经验理论化、系统化,及时总结推广各地各部门在资源配置市场化实践中涌现出来的好经验、好做法。还要善于把外地经验本地化,积极学习借鉴外地有价值的做法,结合本地实际,予以消化吸收,更好地把资源配置市场化工作推向前进。

 

                                                                                                  课题负责人:蔡  卫

                                                                                                   执  笔  人:刘金素

                                                                                                   成      员:蔡  卫   刘金素

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