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关于我市深化户籍制度改革的初步实施与思考

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稿源:2015-07-07 浏览次数:

 

一、户籍制度的基本情况

(一)户籍制度的起源与延续

户籍制度是一项基本的国家行政制度。中国历史上的户籍制度是与土地直接联系的,以家庭、家族、宗族为本位的人口管理方式。现代户籍制度是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度,以保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益,以个人为本位的人口管理方式。

户籍制度指中国封建社会对全国人口进行管理,并据以征调赋税、劳役和征集兵员以及区分人户职业和等级的重要制度。中国是世界上最早进行人口调查并制定和执行一套严密户籍管理制度的国家。中国户籍制度的出现可以追溯到商代。殷墟甲骨卜辞表明,商朝在进行较大规模的军事征伐行动之前或过程中,大都下令“登人”,即下达征集兵员的命令。“登人”的数目,一次从千人到万余人不等,这在当时来说是很大的,而且无疑是以户籍的记载为基础的。西周青铜器铭文中多有周王赏赐给贵族大臣们人口的记载,有的以“人”、“夫”为计算单位,有的以“户”、“家”为计算单位。根据《周礼》的记载,中国早在西周,就在秋官司寇之下设置了名为司民的专职掌管户口的官吏,负责计算全国的户口人丁数目,并定期向周王报告。周王朝规定要将当时的户籍文件妥慎保存在“天府”内,并由有关部门分别保管副本。公元前789年,周宣王在征犬戎失利后,立即进行了大规模的人口调查,当时叫做“科民”,以便迅速补充兵员。从这些关于中国古代户籍管理的早期记载,可以看出户籍管理与役使人力的密切关系。

(二)户籍制度的作用

户籍制度,也就是户口制度,是随着国家的产生而形成的一种社会制度,是指通过各级权力机构对其所辖范围内的户口进行调查、登记、申报,并按一定的原则进行立户、分类、划等和编制。它是统治者征调赋役、落实行政管理、执行法律的主要依据,也是国家对农民实行道德教化、经济剥削、人身控制的重要途径,所以,历代王朝都沿袭着这一制度。

中华人民共和国户籍制度是中华人民共和国对其公民实施的以户为单位的户籍人口管理政策。户籍表明了自然人在本地生活的合法性。长期以来,中华人民共和国人口管理方针的制定与实施均建基于此项制度。中国户籍制度的特点是,根据地域和家庭成员关系将户籍属性划分为农业户口和非农业户口。这种做法在建国初期曾起到积极作用,但随着城乡交流的日益广泛,该制度已引起愈来愈广泛的争议与指责。2005年底,中国开始着手改革户籍制度。

二、我市户籍制度的情况

(一)现有户籍制度对我市经济社会发展产生的影响

1.削弱了经济要素的自由流动,阻碍了经济的可持续发展,不利于形成全国统一的劳动力及人才市场,“城市关门”现象出现,抑制了劳动力、人才的自由流动。

2.阻碍了城市化进程,对农业现代化及农村人口的转移形成体制性障碍,不利于农业人口城市化顺利进行。城市在户口管理制度保障下通过人口控制实现社会需求,使城市自我调节控制的功能弱化,市政及城市管理难以满足市场需求。

3.遏制了消费市场的进一步发展。目前有相当数量的农村人口在城市打工,处于流动状态。然而,由于他们不具备城市永久居民身份,工作预期不稳定,其消费行为并没有城市化。

4.加剧了城乡割裂,阻碍了城乡统筹,加剧了社会分化。与住房、消费(如购车)、教育、社会保障等利益直接挂钩,不同的户籍有不同待遇,不仅人为地把本应平等的身份划分为三六九等,而且加大了贫富差距。

5.不能对人口流动进行有效的管理。农村相当一部分人有籍无户,农村“空壳”现象较为突出。很多住在城市郊区或者“城中村”的居民,完全不从事农业,却仍然是农业户口;同时也有很多来自农村的居民在城市工作,却无法获得非农业户口。

6.户口管理使公民具有不同身份。如果某人生活在非本人户口所在地,那么他将被视为外来人口,享受不到该地的各种福利,以及充足的就学和就业机会,这也是当前户口管理所受非议最多的方面。

7.户籍制度的限制造成了大量在城市务工的外来劳动人员不能落户城市,这是造成每年春运一票难求的具有中国特色的景象。

8.户籍管理违背了市场经济的本质,是对农村户口人员的一种变向剥削,这种制度使得资源不能合理的分配,阻碍了我市经济和社会发展。

户籍制度已经成为我市经济社会发展的阻碍,迫切需要进行改革,加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。

(二)我市本次深化户籍改革制度的背景

2014年7月30日,国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式公布。意见指出,建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型,统一登记为居民户口,体现户籍制度的人口登记管理功能。《意见》的出台,标志着我国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台。

2014年11月17日,国务院召开了全国进一步推进户籍制度改革工作电视电话会议。会上张高丽副总理就户籍制度改革的意义进行了更深刻的概括:一是就户籍制度改革的定位指出:它是“历史性、标志性、基础性”的改革。二是就户籍制度改革的影响指出:它涉及到千千万万人民群众尤其是2亿农民工的切身利益;它涉及推进新型城镇化,促进工业化重任;它涉及国家治理体系和治理能力建设。三是就户籍制度改革工作的性质指出:它是一项“政治性、政策性”很强的工作。可以看出我们国家已经把户籍制度改革工作当作一项历史性的政治任务来抓,当作一项事关重大、事关长远的基础性工作来抓。

三、我市本次深化户籍制度改革的主要内容

本次户籍制度改革总体思路是:坚持“分类实施、完善配套、有序推进、尊重自愿”的原则,通过调整完善户口迁移政策,促进有能力在城镇就业和生活的常住人口有序实现市民化,力争到2018年实现我市中心城区350万常住人口的发展目标,并在此基础上实现基本公共服务常住人口的全覆盖。重点围绕五个方面展开:

(一)新生儿凭出生医学证明落户,解决人口管理长期存在的漏洞问题

以人为本,对超计划生育、非婚生育的新生婴儿,在不缴纳社会抚养费的情况下给予先行落户,即新生婴儿凭《出生医学证明》自由选择随父或随母在家庭户、单位集体户或所在社区集体户落户。这一人性化的政策措施,不仅解决了多年来因公安和计生部门协作而形成的众多新生婴儿未及时得到落户带来的人口信息管理功能弱化和社会管理“真空”问题,也为新生婴儿日后的学习、工作、生活等合法权益提供了保障。

(二)农民带着福利进城,解决农民进城后顾之忧问题

科学配套“承包地、宅基地、承包林地”三项延续机制和计划生育、教育、社会保障、住房等配套保障政策,在转户农民利益保障上只做加法不做减法:农民转户后继续保留其土地承包经营权、农村宅基地、农房的使用权和受益权、承包期内林权以及计划生育奖励、服务政策(3年过渡期)等原有利益;对转户农民自愿退出承包地、宅基地、林地的,给予合理经济补偿;转户农民的就业、社会保障、住房、教育、医疗及时纳入城镇保障体系,并且一步到位,与城镇居民享有同等待遇,真正实现农民带着福利进城。

(三)吸引有一技之长的人落户南昌,解决目前我市产业发展人才制约问题

放宽各级各类人才落户门槛,吸引有一技之长的人才落户,有效缓解我市技能型、知识型人才紧缺的现状,具体政策为:建制镇全面开放落户、投靠型人员无条件落户、知识型人才(大中专以上)无条件落户,技能型人才(具有专业技术/职业资格等级证书)低门槛落户,贡献型人才(获得市及市以上表彰)全家落户,资本型人才(购房、投资兴业)直接落户。

(四)允许已在南昌长期工作、生活、居住的人员落户,解决长期困扰许多群众的实际民生问题

2012年,我市城镇常住人口已经达到352万,而户籍人口只有234万,两个数据相差118万,也就是占我市总人口近四分之一的居民虽然进了城,但没有完全享受到城镇人口的待遇。本次户籍制度改革建立了持一定年限《居住证》人员转为户籍人口的常态机制:凡来我市务工、经商、居住生活人员办理《居住证》满两年并按规定缴纳社会保险的,即可将常住户口迁入。

(五)实行一元化登记,解决户籍管理规范化、标准化、科学化问题

在全市范围内逐步取消农业户口和非农业户口的区别,建立城乡统一的居民户口登记制度,统一登记为南昌市居民户口。“一元化”登记工作分“中心城区建成区、中心城区规划范围内、条件比较成熟的其他区域”三步走,逐步扩大到全市范围:一是2014年6月底以前,完成南昌市城区东湖、西湖、青云谱、青山湖、湾里、红谷滩新区、南昌经济技术开发区、南昌高新技术产业开发区、桑海经济技术开发区辖内户口“一元化”改登工作;二是力争2016年底前完成中心城区规划范围内户口“一元化”改登工作;三是力争2018年底前完成条件比较成熟的其他区域内户口“一元化”改登工作。

四、总结经验及下一步打算 (一)实施情况

在市委、市政府的正确领导下,在全市上下的共同努力下,特别是各城区政府、公安等部门付出了大量的工作,我市城区“一元化”户口登记工作已基本完成,户籍制度改革迈出了坚实而又重要的一步。截止2014年10月底城区“一元化”户口改登工作已基本结束。全市城区72.47万户、228.92万人完成身份置换,即由非农业户口和农业户口转换为南昌市城市居民户口,换发居民户口簿72.47万本,其中农业户口16.61万户,54.07万人。按照最近国家、省户改工作新的要求,我们认真总结前一阶段户改工作,归纳出以下三点是我们前一阶段工作的经验,也是我们要始终坚持的方向。

1.充分调研,准确定位

此次户改工作,我市启动早,调研充分,经过一年左右时间的细致调查、广泛比较,确定了以“有序放开”为主基调的户改政策定位,按照当时国家对城市规模的标准,我市属于大城市,不在放开之列,因此还有些争论。现在,国务院已调整了城市规模标准,明确城区人口100万-300万属于中等城市,应有序放开落户限制。事实证明,我们经过认真调研,确定的我市户改目标、思路、原则、重点,是实事求是符合我市实际的,也是符合国务院精神的。

2.以人为本,政策创新

此次户改工作,我市坚持以人为本,制定政策一切从维护广大人民群众利益出发,根据当前人民群众反映强烈的问题,明确了五个政策重点,创造性地提出了新生儿凭出生医学证明落户;“一元化”登记“三个不变,五项叠加”;“只做加法,不做减法”等一系列维护群众利益的政策举措,得到了广大群众的认可和支持,使户改工作得以平稳有序推进。此次全国户改工作电视电话会上,张高丽副总理明确提出要以人为本,维护群众合法权益,提供更多选择,确保群众自主选择,进退有路。

3.政策配套,部门配合

我市“1(实施意见)+13(实施细则)+24(办理流程)”政策体系以及各部门通力协作,积极配合,为我市户改工作有序推进提供了保障,尤其是相关部门能根据新情况、新问题,主动地开展调研,提出新办法、新举措,是户改工作不断深入推进的最有力的保障。

(二)下一步工作重点

户籍制度改革不仅仅是户口和身份的转变,更重要的是建立起与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度,下一步深化改革的重点是进一步加强各单位、各部门的协同配合,建立健全各项配套政策,做好改革的政策储备,强化政策的保障落实,保证“一元化”改登改到哪,配套政策就落实到哪。

1.按“只做加法,不做减法”原则落实好“一元化”登记后原农村居民各项权益

“一元化”户口登记工作的重点是明确“五个不变”,即“一元化”户口登记后,原农村居民在其所在的农村集体组织尚未完成股份制改造和“村改居”工作之前,其原享有的各项权益维持不变,包括:“农村居民身份不变,土地、山林等承包经营权不变,宅基地权益不变,集体资产福利等权益不变,计划生育政策不变”等,公安、国土、农业、林业、计生部门及各县、区(开发区、新区)政府要切实落实好“一元化”登记后原农村居民的各项权益。

2.配套跟进,做好“一元化”登记后南昌居民入学、就业、社保、低保、购房等各项配套保障工作

随着城区“一元化”户口登记工作的完成,相关配套政策的跟进落实是下一步工作的重点,市直各有关部门要针对户籍制度改革的相关配套政策,特别是涉及到群众切身利益的入学、就业、社保、低保、购房等方面政策,进一步明确和完善。市户改领导小组办公室对“一元化”登记中各城区反映比较集中的医保、低保等配套政策落实问题征求了相关部门的意见,草拟了《关于落实“一元化”户口登记配套政策的通知》,将以市政府名义下发至各县区和各相关部门,大家要认真执行。

3.积极稳妥推进农村居民土地承包权、宅基地确权登记以及村集体收益权股份化工作,为下一步真正实行农村居民转城镇居民打好基础

农民拒绝从身份上变成市民的一个重要原因就是担心变成市民后失去农村土地,失去集体资产收益权,为打消农民进城顾虑,推动农民有序融入城镇,农业、林业、国土等部门要积极推进农村居民土地承包权、宅基地确权登记工作,各县区政府要责成所辖相关村集体组织积极推进村集体资产股份化,解决户籍制度改革和城市化进程中集体资产归属、管理和收益等方面的问题,为下一步真正实行农村居民转城镇居民打好基础。

4.积极争取中央、省财政转移支付支持,探索市本级财政对县区吸纳农村居民财政支持政策

国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确,将建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制,中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任,市财政局要积极和中央、省财政部门对接,就积极争取中央、省财政转移支付支持做好精心部署,并就市本级财政对县区吸纳农村居民财政支持政策进行探索,为我市户籍制度改革提供财政保障。

5.一个时期一个重点,进一步做好吸引大中专毕业生落户、外来投资兴业人员落户的政策宣传、发动和兑现工作

吸引有一技之长和有投资、置业能力的高素质人员落户是本次户籍制度改革工作的重点任务,是进一步优化我市人力资源结构,为打造核心增长极提供人才动力的重要举措,各县、区(开发区、新区)、各有关市直部门要进一步加大户改政策宣传、解读和兑现工作,重点做好“进学校”宣传活动,进一步加强舆论引导,持续在江西日报、南昌日报、南昌电视台、中国·南昌网站等主流媒体上宣传报道户改工作进展,形成户改政策宣传的常态机制。

6.进一步完善人口信息系统建设,加快推进全市人口信息的整合共享和协同应用

公安等部门要以人口信息的整合共享和协同应用为目标,进一步加强户籍档案信息化建设,加快人口信息资源整合,提升信息共享和协同应用的深度和广度,充分发挥人口信息管理的整体效能和人口资源优势,在提高全市人口统计质量的同时提高各部门的工作效率和工作水平,为户籍制度改革的顺利推进提供重要保障。

                          课题组长:雷继红

                          执 笔 人:李  铭

                          成    员:雷继红、傅箭月 陈  晶、陶  珂 李  铭

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